查处违法搭建的行政执法方式研究(1).pdfVIP

城市安全与和谐法制建设研讨会 查处违法搭建的行政执法方式研究 刘平‘程彬“ 违法搭建一直是城市管理中的痼疾，为有效治理违法搭建，本市一直在探索 运转高效的执法模式。简单回顾历史，主要经历了以下四个阶段：第一个阶段 977—198 (1 3)，“行政命令、联合执法”。这期间，查处违法搭建缺乏法律依据， 执法更多的是依靠行政命令，在市统一指挥部署下，组织相关部门在全市范围内 开展集中整治的运动式拆违。虽然，在一定时期一定范围内取得了较好的效果， 但是运动式执法过后，大量的违法搭建又不断出现，而且，缺乏法律依据、多部 门联合执法的合法性问题也颇受质疑。第二个阶段(1984—2003)，“政府协调， 多头执法”。这期间，《城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《土地管 理法》等一系列法律法规相继颁布实施，使查处违法搭建有了法律依据，但也形 成了“多头执法”的格局，为解决推诿扯皮问题，政府不断出面协调，在不得以 的情况下，只能再借助联合执法的模式。第三个阶段(2004—2006)，“相对集中， 授权执法”。随着相对行政处罚权工作的推进，为将查处违法搭建纳入城市常效 管理，本市通过《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》将查处正在进 行中的违法搭建的执法权授予城管执法部门，虽然增强了执法力度，但是，由于 只是部分授权执法，部门职责交叉的问题反而更加严重。第四个阶段(2007至 今)，“一口受理，分头执法”。试图通过一个窗口对外，内部分工协作的运转模 式，解决部门之间推诿扯皮的问题，但是，形式上的统一并不能掩盖职责交叉的 现实，该模式在实践中也逐渐暴露出不少问题。 一、需要完善的“一口受理，分头执法”模式1 “一口受理，分头执法”是目前上海查处违法搭建的执法模式，以城市执法 局一个窗口对外统一受理查处违法搭建的事项，并由其按照城管、房地、规划三 家的职责分工分转查处工作任务，协调监督查处工作进展，最后通过受理窗口向 投诉人反馈办理结果。 ’作者系上海市政府法制办公室高级法律专务、上海市行政法制研究所所长。 ”作者系上海市行政法制研究所研究实习员。 2006年5月9日，上海市建设和交通委员会、．1：海市城市管理行政执法局、上海市房屋土地资源管理局、 上海市城市规划管理局联合发布沪建交联文，对职责交叉最为严重的城管、房地、规划三家柏： 查处违法搭建中的执法分工做出了安排，并确立了“一IJ受理，分头执法”的执法模式。 城市安全与和谐法制建设研讨会 该模式在一定程度上提高了执法效能，至少面对百姓的投诉、举报，能做到 统一受理，不会出现推诿扯皮的现象，但是，由于未从体制上解决相关部门职责 交叉的问题，在实践中，又出现了以下问题：一是，移送难一一“一口受理”变 成“一口处理”。受理之后，相关部门之间的推诿现象依然存在，城管部门在此 情况下，不得不承担下大量职责范围之外的查处案件；二是，协调难一一久调不 决，缺乏效率。由于缺乏制度性约束，遇到执法争议，在协调上耗费的行政成本 过大、时间过长。三是，协作难一一有分工，无协作，缺乏合力。在查处一些特 殊案件时，如果在分工的基础上不进行协同合作，往往会造成越权执法或者执法 扰民。四是，监督难一一监督职责形同虚设。相关部门不接受移送案件或者逾期 不办的情况时有发生，但是，城管部门缺乏对其进行有效监督的手段，最终无法 落实执法工作。 要克服以上问题，达到“一口受理、内部协调、有机运作、按时反馈、依法 公正、透明高效”的目标，我们认为，还需要从配套机制建设上进行完善和改进， 以弥补体制上的先天不足： I、建立刚性的移送机制 需要特别指出的是，“一口受理，分头执法”配套的移送机制与一般的移送 机制有明显的区别：第一，移送的阶段不同。前者是在行政机关受理案件之后， 由受理部门按照职责分工进行的移送；后者是在行政机关受理案件之前，执法过 程中，由发现违法行为的行政机关进行移送，接受移送的部门认为该案件属于自 己的职责范围内的，再决定立案受理。第二，移送的启动程序不同。前者是由相 对人的投诉、举报而启动行政机关的移送机制；后者既可以是由相对人的投诉、 举报，也可以是行政机关在日常监督检查过程中发现