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从落实“两项制度”谈政府行为在水土保持法律 法规贯彻执行中的意义 屈振军 陕西省榆林市水土保持监督总站 在水土保持预防监督规范化建设达标考核指标体系中，有“两项制度”，因为执行的主体都是重点 防治区的各级人民政府，显得特别突出，也尤为重要。这“两项制度”是“政府防治水土流失目标责任制” 和“政府向同级人大报告水土保持工作制”。通过近两年来规范化建设达标工作的实践，使笔者对建立 并推行“两项制度”的重要性与必要性有了新的认识和理解，并由此引发关于对政府行为在水土保持法 律法规贯彻执行中重要意义的思考。 一、关于政府职权与职责问题 水土保持法律法规赋予了各级水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构“三项”神圣的法 律职权，即方案审批权，收费权与监督检查权。“三权”是我们对水土保持法律法规主要实体的通常理解 和一般概括。近10余年来，我们基本围绕“三权”开展工作，取得了可喜成绩。但我们再认真研读、学习 水土保持法律法规及有关政策体系时发现，水土保持法律法规在赋予水行政主管部门重要职责、职权的 同时，也赋予了各级人民政府，特别是特定区域内的地方人民政府不少法定权利和应履行的义务。归纳 起来大体有“四权”、“四责”。“四权”是：规划审定权(区域水土保持规划的批准)、划定公告权(禁垦范围 划定并公告)、组织验收权(治理成果验收并公告)、考核发证权(监督人员证件发放)等；“四责”是：制度 执行责任(防治目标责任制与报告水土保持工作制等)、组织防治责任(按规划组织实施面上的水土流失 防治)、加强宣教责任(宣传、教育与科技推广)、表彰奖励责任(对作出成绩的单位和个人进行奖励)等。 有人认为水行政主管部门作为政府的工作部门，可以代表政府行使职权，并有义务对政府的职责负 责，从一定意义上讲是正确的。但部门行为并不能完全取代政府行为。这也正是造成我们深感一些水 土保持法律法规，特别是政府的“四权”、“四责”，在不少地方贯彻不力的主要原因。例如，《中华人民共 和国水土保持法》对区域水土保持规划的审定、组织实施、资金投入，陡坡地退耕及治理成果管护等规定 本应由地方政府直接负责，如果由水行政主管部门代为管理，就不一定能收到好的预期效果。尤其是 “四责”之首的重点防治区地方人民政府水土保持“两项制度”的执行，就更无法替代。 二、“两项制度”建立的法律依据 建立并推行地方政府水土保持“两项制度”是法律法规的要求。《中华人民共和国水土保持法》第5 条规定：“国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土流失防治工 作”，从宏观上对各级政府赋予了“重要职责”，并要求采取“措施”做好水土保持，是“两项制度”确立的最 基本法律依据。正基于此，《中华人民共和国水土保持法实施条例》第3条规定：“水土流失防治区的地 方人民政府应当实行水土流失防治目标责任制”，首先提出了“政府水土流失防治目标责任制”的概念， 是对《中华人民共和国水土保持法》的延伸和进一步落实。国务院“国发(1993)5号”文件指出：“水土流 失严重地区的人民政府，要建立每年向同级人民代表大会常委会及上级水行政主管部门报告水土保持 25 工作的制度，并建立政府领导任期内的水土保持目标考核制，层层签订责任状”。提出了“政府水土保持 工作报告制”和“政府领导水土保持目标考核制”。(这里的“目标考核制”与“防治目标责任制”虽有所区 别，但本质上是一致的。)各地的地方性法规中也大都据此，对“两项制度”作了进一步明确。因此，建立 并推行“政府防治水土流失目标责任制”与“政府报告水土保持工作制度”是法律法规的要求，也充分体 现了国家对水土流失严重地区水土保持工作的重视，并依法采取的有力措施。 三、“两项制度”建立的必要性和特殊意义 建立并推行地方政府水土保持“两项制度”具有特殊的现实意义和深远的历史意义。 (一)建立并推行“两项制度”是水土保持I作的特殊性决定的。 水土保持是生态环境建设的主体，是实施可持续发展战略的重要保障，需要我们将此作为一项基本 国策，长期坚持。另一方面，水土流失防治工作又异常艰巨和复