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生物多样性的法律保护与政府决策 ——以环渤海区域为中心 史学瀛 刘秋妹 张 绚 （南开大学 法学院，天津 300071） 摘要：本文立足于环渤海区域生态环境的现状，运用生态系统方法，分析了引起该区域生物多样性、生态 系统服务变化的四种直接驱动力；围绕“法律是影响生物多样性的间接驱动力”这一线索，提出环渤海区 域应重点加强针对四种直接驱动力的地方立法和执法；在此基础上，对其中的核心法律问题进行重点阐述； 最后，针对政府如何对环渤海区域的生态环境进行法治化管理，提出若干对策性建议。 关键词：环渤海区域 生物多样性 生态系统 法律保护 区域生态立法 引言 “促进环渤海区域经济发展”是我国“十一五”规划的重中之重。作为中国北部沿海的黄金海岸，环渤海 区域在区位和资源方面占据极大优势。但是，伴随着经济的高速发展，环渤海区域的环境和资源问题日益 凸现，生物多样性的锐减以及生态系统的退化已然成为环渤海区域经济发展的瓶颈。本文借鉴2001 年联合 国“千年生态系统评估”（Millennium Ecosystem Assessment, 缩写为MA）报告 的概念框架和生态系统 方法，以法律在影响生物多样性、生态系统变化中发挥的作用为线索，结合环渤海区域的生物多样性现状， 为政府制定生态保护战略提供建议。 一、 环渤海区域生物多样性、生态系统概述 环渤海区域包括北京、天津及辽宁、河北、山西、山东和内蒙古中部地区，地处东北亚经济圈的中心，背 靠广袤的“三北”（东北、华北、西北）陆域，经济腹地广阔。全区陆域面积达 112万平方公里，总人口 2.6 亿人。环渤海区域共有城市 157个，约占全国城市的四分之一，其中城区人口超百万的城市有 13个， 是“三北”腹地的重要出海口，又是我国“三北”地区与世界交往的重要门户。（见图 1） 环渤海区域地处北温带，主要生态系统为温带草原系统、海洋系统与森林系统，凭借丰富的陆海自然资源， 该区域在国民经济发展中占有重要位置。以渤海为例，作为我国最大的海水养殖基地，其产量占全国总产 量的40.9%；盐业产值占全国的73.8%；交通运输业产值占全国的23%；已建、在建港口66 处，占全国港 口总数的20%；渤海油气资源十分丰富，1998年原油产量占全国海上原油产量的 16%；改革开放以来，环 渤海地区的海洋产业发展非常迅速，海洋产业总产值由 1986年的64 亿元发展到 1996年的887 亿元，到 1998年已增加到 1104亿元。 然而，长期以来对自然资源的过度依赖和不合理利用，导致曾经的资源区位优势成为制约环渤海区域经济 持续健康发展的限制因素。本地区主要面临以下生态问题：海洋问题、生态资源过度利用问题、栖息地问 题以及外来物种入侵问题。上述问题具体表现为：对土地的粗放型经营导致土壤的肥力下降、质地退化， 建设用地范围的不断扩张也使得耕地数量锐减；对草原植被的破坏，导致草原生态系统急剧恶化；大规模 的海洋油气污染严重破坏了海洋生态环境，致使海洋生物种类逐年递减；渔业资源的过度利用加上水体污 染导致渔业资源严重衰退；近年来不断引入的外来物种，严重威胁着区域内动植物品种的多样性。 二、 引起环渤海区域生物多样性直接驱动力变化的主要立法 （一） 影响生物多样性、生态系统服务变化的驱动力 笔者认为，要想准确判断某一地区的生物多样性状况，首先应当运用“生态系统方法”对影响该地区生物 多样性及生态系统变化的各种因素进行分析与归纳。“生态系统方法”强调的是：不应把单个物种或生态 系统分别孤立地对待，而是要全面地看待生物多样性，视其包括生物体与环境之间（生态系统）的所有一 切基本过程、功能及相互作用，其中包括处于各种文化多样性的人类。生态系统方法为采取有效行动保护 生物多样性提供了保证。MA 将影响生物多样性、生态系统变化的因素称作“驱动力”，同时将驱动力分为 直接驱动力和间接驱动力两大类。（见：MA 概念框架简图） MA 概念框架简图 1、直接驱动力 直接驱动力直接影响生态系统的过程，可以通过不同的精度对其进行识别和度量。从总体上看，生物多样 性丧失和生态系统服务变化的最主要的直接驱动力包括栖息地变化、气候变化、外来物种入侵、物种过度 利用和污染。 （1）栖息地变化。栖息地改造，特别是用于农业的开垦对生物多样性和生态系统的影响是最直接的。栖息 地丧失也发生在沿海和海洋系统中，例如，海底拖网捕鱼会严重减少海底栖息地的多样性，而破坏性渔业 和沿海开发会导致珊瑚礁的丧失。 （2）过度使用。对于海洋生态系统，引发变化的最重要直接驱动力是过度捕捞。人类以鱼类为食并将鱼作 为水产养殖饲料的需求将继续增加长，其结果是区域海洋渔