刚柔并济——对北京街区层面控规的认识与思考(1).pdfVIP

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 刚柔并济——对北京街区层面控规的认识与思考 盛 况 摘要：文章通过对传统的控制性详细规划进行分析，指出规划成果难以转化为规划管理的公共政策、面对市 场变化缺乏应变能力、无法直接与宏观规划衔接等问题。继而通过对北京市近年来提出的街区层面的控规的案例 解读、介绍和分析，研究编制街区层面（2-3 平方公里的单元）的控规在应对传统控规经常会遇到的问题时所具 备的优势和灵活性，特别突出它能够为规划管理部门提供一个新的管理和协调的工具、并能较为灵活的应对复杂 多元的市场变化、保障政府公共服务职能的特点。最后提出将来还需要对街区层面的控规的法律地位、规划管理 应用手段、传统空间要素的控制和引导等方面进行深入的研究和探讨。 关键词：街区控规 控制性详细规划 规划的刚性与弹性 1 传统控规编制中面临的现实问题 传统的控制性详细规划，自上世纪 90 年代出现至今，一直处在各方面利益的博弈和平衡的困扰 之中。问题的焦点，主要集中在如何协调规划管理所需要的刚性控制和应对市场的弹性应变能力上： 1.1 传统的控规无法充分体现政府职能转变 传统的控规一般只能直接反映地块的性质和开发建设强度，以及体现城市空间环境的协调和统 一，关注的核心是空间和视觉上的美学效果，规划师通过一系列的指标来确定对用地的空间形态的控 制。这种形式适合在全能型政府的指导下，实现“全市一盘棋”式的开发和建设。 而随着改革的深入进行，政府职能由计划经济体制下的全能型向服务型转化，政府的职能着重于 政府管制和提供公共服务两方面：一是要应对社会活动中产生的各种问题，维护社会功能的稳定和秩 序；二是要提供社会发展所必需的公共产品，特别是市场无力或者不愿意提供的公共产品。在城市建 设方面，越来越多的房地产企业和工业企业成为城市开发建设的主体，越来越具有话语权，这时的政 府需要放出一定的权限以便市场机制发挥作用，同时又要能够实现保持社会功能稳定、保障公共产品 供给，需要体现出政府所代表的公共利益的最大化，这已经不是原有的以空间为主的控规内容所能反 映的。 1.2 传统的控规成果向公共政策转化还有相当的差距 城市规划作为一项公共政策，在总体规划确定了城乡空间布局、对城市的公共资源进行了有效配 置、对人居环境做出了相应的要求以后，需要进一步对各项城市建设进行全面的协调、引导和约束， 并提供给城市规划的管理部门一个管理工具。而传统的控规虽然编制了整套的控制指标及措施，但是 由于它的成果以就事论事式的地块控制图则的形式提供，始终缺少总体平衡的环节以及应对市场变化 的灵活性。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 常见的现象是：对于近期马上要投入建设的用地，在复杂多变的市场形势面前，经常要提出变更 用地性质、提高容积率和高度、调整布局等要求，这时的规划管理部门，一般只能选择在传统的控规 成果之外，通过对于地块的有关条件的论证，增加一个规划条件变更的论证与审核的环节，从审核的 结果来看，由于在规划中缺乏足够的限制性条件的约束，许多提高容积率、高度的规划控制条件调整 申请只能“顺利”通过。很多规划管理部门都遇到过类似的尴尬：开发商提出来要将控规确定的某一 地块容积率从 1.5 调整到 1.8，无论是从规划技术上还是从管理政策上，找不到可以否定这个申请的 理由，而如果将这些单独地块的申请全部通过的话，控规从整体上就相当于白做了，正所谓“没有控 规管理不好，有了控规不好管理”。 1.3 在多变的市场需求面前显得过于僵化 根据总规进行全覆盖编制的控规，面对远期没有确定开发主体和开发模式的城市新区，只能依靠 经验和有限的规范要求进行设定一个终极蓝图，经常需要假定该区会吸引什么性质的产业、采用何种 交通和居住模式等等要素。往往等到了需要实施的时候，城市建设机制已经发生了非常多的转变，投 资的主体、开发模式、区域的建设和运营机制等都与原来的规划设想不一致，产业、交通、居住的模 式都已经超出来原来的设想，这时候早已完成的控规就会变得非常的不合时宜。 1.4 面对上位规划的宏观要求难以对接 总体规划为了满足城乡经济社会全面、协调和可持续发展的要求，往往会提出一些宏