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公共利益之界定：一个法理学视角 王景斌’ “公共利益”这一概念在法学、政治学以及社会学中都有使用，在法学领 域，它与公共权力或私人权利有着密切联系，是个重要的概念范畴。迄今为止， 很多学者都对这一概念进行了深人的探讨，但究竟什么是公共利益似乎至今仍没 有一个明确的、权威的解释，各国也少有在法律上对其进行明确界定。我国台湾 学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。 主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”』¨现实生 活中，正由于公共利益概念的模糊和不确定性，往往成为政府滥用权力的一个借 口．甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益唬弄 老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时．政府常以公 共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里 已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前，相对人变得很无奈。而且即便 感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定 而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。他们有的忍气吞声，有的 以暴力反击，有的采取自焚等极端的方式来抗议。由此引发政府公信力下降和社 会不稳定等一系列问题。而实际上，公共利益是为了保证私人利益的最大化而存 在的。公共利益是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复 的东西，是人的最强大的利益基础。”[2】每个人都是其自身利益的最佳判断者， 都有权利追求自身利益最大化的自由。因此，人们才从理性的角度选择了公共利 益，并且为了维护公共利益而选择了公共权力。从这一角度来讲，公共利益构成 了公共权力行使的道德基础和伦理基础。基于此，笔者认为，有必要尽可能从法 ·东北师范大学政法学院法律采主任，教授。 1)陈新＆(德目公法学￡m理论)，m东^民m版社2001年版．第182—187页。 2)公丕样：‘目§思法哲学思想述论》．河南人＆出版社l蚋2年版，第嚣3—284页。转引自颧运秋 ‘公益诉讼理念研究，中国检寨出版杜2002年版．第34页。 508修宪之后的中国行政法 理上对公共利益作出相对明确的界定。 一、公共利益的语义分析 在我国现行法律中，“公共利益”是个常见的名词。从字面意义上看，《辞海》 中“公”的释义是“公共的，共同的”。《礼记·礼运》有云：“大道之行也，天下为 公。～共”的释义是“共有，共同使用或承受。”(1】“公共”就是指“属于社会的，公 有公用的。”(2】“公共”的对立面是“营利的”、“私人的”和“企业的”。至于“利益” 一词，在古汉语中，“利”与“益”最初是分开使用的：“利”的本意是指工具之合用， 后引申为“害”的反义词，表示对人有益的事；“益”则为“溢”的本意，初指盈、满， 后来表示所需物之充裕。而后两字连用，表示“好处”。其实，“所谓利益，就是人 们受客观规律制约的，为满足自己生存和发展而产生的，对于一定对象的各种需 求。”[3]换言之，利益无非是指人们对能够满足自己需要的、稀缺的客观对象的占 有程度。它涉及主体与客体之间关系的问题以及主体的价值判断问题。因此，对 公共利益的不同理解也在情理之中。这也在一定程度上解释了以下这种现象出现 的原因——虽然学者们总结出了许多公共利益的定义，却也几乎同时指出，给公共 利益下一个规范性的定义是困难的。 也许对与“公共利益”相对应的英文单词进行语义分析有助于诠释这一概 念。英文中，与公共利益相对应的单词为“thepublic 词意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的(尤 指由中央或地方政府提供的)”o(4】其含义具有双重来源：一是希腊词“pubes”， 和情感或智力上的双成熟，尤其指人们超越自我关心或自我利益而关注和理解他 人的利益。这意味着个体对于自身行为可能给他人造成的后果以及自他关系的自 “koinon”本身又源自“kom—ois，，，意指“care with”(关怀)。显然，“public” 这种词源更为强调的是一种共同的、集体的关怀oC5)利益，英文为“interest”， 【1)辞海)，上海辞书出版社1989年版(缩印本)，第315页、第1395页。 【2】《现代汉语词典(修订本)，商务印书馆1996年版，第435页。 【3】付子堂：《对利益问题的法律解释》，载《法学家)2001年第2期。