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浅谈重庆市城乡发展过程中地票制度【摘 要】在中国城市化进程中，城市建设用地日趋紧张，而18亿亩耕地红线必须恪守。如何统筹城乡发展，发现农村土地价值，加大反哺“三农”力度，破解城乡二元用地矛盾是各级地方政府需要认真思考的课题之一。为此，重庆市独创了地票交易模式，摸索并建立了城乡土地大范围置换的“地票”交易制度。下面本文对重庆市城乡发展过程中的地票制度取得的成效以及改革过程中需要注意的问题进行了探讨，以期对政策研究者以及相关从业人员有所裨益。 【关键词】重庆;地票;复垦 1.重庆地票制度的涵义与意义 当前我国城乡发展极不平衡，城市土地供需矛盾日益突出，而农村用地增减率与城镇化进程极不协调。在可用土地短缺的情形下，地方政府为了加大经济发展不得不大量拆迁土地，造成征地矛盾愈演愈烈。而且在严格的土地管制制度下，地方政府为了应对耕地保护制度，办法无所不用其极，未批先占，多占少补，占优补劣，甚至刷绿漆来迷惑卫星遥感。与此同时，广大农村的集体建设用地却大量闲置，造成了大量闲置浪费。以重庆为例，近十年来重庆市城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。以江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。针对此情形，重庆地票制度应运而生。所谓地票制度其实是重庆试点的一种做法，实际上就是把农村建设用地，在农民和集体经济组织完全自愿的前提下按规划进行复垦，经严格验收后产生的建设用地指标。“地票”是重庆推出的重大改革试验之一。也是目前为止唯一一座被允许在全市范围内推行这场“新土改”试验的城市。重庆通过在全市范围内启动地票交易试验，推动这些荒置的土地通过复垦而变为新增城市建设用地。在这个平台上，农户、地方政府、开发商等等各利益相关者，纷纷开唱着不同的角色。其中具有标注性意义的是08年成立农村土地交易所，成为大范围置换“地票”交易的机构。农村土地交易所除为全市土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权流转提供交易平台外，最重要的创新就是推出农村集体建设用地和城市建设用地指标。重庆农村土地交易所 “地票”的最大优点在于，土地指标交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。 实行地票制度是个多赢的结果，一方面用地票和交易所的规范方式能够实现大范围远距离的城乡资源配置，带动城乡之间土地要素流转，提升农村特别是偏远地区的土地价值，从而实现大城市的房地产或者城市资金反转到农村帮助农民致富。目前重庆农村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口就可节约170平方米左右建设用地。重庆现有农村户籍2300万，如果有1000万转移进入城镇，就可节约17亿平方米建设用地，等于增加250万亩耕地。另外，地票制度对企业也具有相当大的吸引力，企业在拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议，企业自主权大大加强。对农民而言，即便到了城里，这地还是他的，他愿意给兄弟姐妹用，愿意自己继续使用，或者愿意租赁给别人用，都是他自己的选择权。然而作为一种新探索的土地土地改革实验，在执行过程中必然会存在诸多的不协调问题，只有对这些问题进行不断的反思和研究，才能避免走弯路、最大化政策的有效性。 2.完善重庆地票制度的措施 2.1规范地票交易分配问题、保护农民利益 围绕着地票问题的核心就是交易定价问题，如何在保护农民的合法利益成为地票执行有效与否的重要衡量标准。为此，地票制度初始设计环节就对此有明确的规定，原则是将收益全部返还农村。地票的成交价，一部分支付复垦成本，一部分对建设用地上的房屋比照征地的标准给予补偿，还有一部分是支付宅基地复垦农民购房补贴。如有结余，再由区县政府建立耕地保护基金。区县政府被允许在此框架下制定具体的实施办法。例如有的地方将地票交易获取的纯收益80%用于复垦的农民，其余20%用于全区耕地保护和统筹农民社会养老保险。尽管如此，但从执行效果差强人意，地票收益用于被拆迁农户的比例偏低，农民复垦补偿的价格，基本上由地方政府单方面规定，而农民在此过程中基本缺乏谈判权，农民直接拿到的大约只相当于当前征地补偿的水平。鉴于此，重庆市在2010年9月出台《关于规范地票价款使用促进农村集团建设用地复垦的指导意见》，对地票的分成作了较为清晰的界定。甚至对复垦费用也作了界定为1.2万每亩左右的规定，这个办法在执行过程中压力也是巨大的，很多地方将地票的收益几乎都给了农民，复垦工作几乎没有利润，这影响到供地的积极性。事实上，耕地保护基金和土地整治资金主要应通过政府财政渠道解决，而不宜通过地票收益进行筹集；地票增值的主