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应急管理创新:分化、前延及转向摘要：在高风险社会中，应急管理创新是一个永恒命题。日本“3.11”大地震及其应对为我国应急管理创新提供了三点启示：分化，考虑极端灾害发生的可能性，在应急管理基础上发展危机管理，对应急管理形成互补；前延，不仅要从技术和制度层面管理风险，还要从结构和政策层面减缓风险；转向，注重减轻社会系统的脆弱性，加强对关键基础设施的保护。 关键词：应急管理创新；高风险社会；危机管理；日本“3.11”大地震 作者简介：张海波，南京大学政府管理学院副教授，江苏省社会风险管理研究中心研究员，清华大学应急管理研究基地兼职研究人员，管理学博士(江苏南京210093) 童星，南京大学政府管理学院教授，江苏省社会风险管理研究中心主任(江苏南京210093) 日本“3.11”大地震是全球首例因地震引发大规模核泄露的灾难，为世界各国应急管理的理念更新和制度完善都提供了典型的观察样本，也为我国应急管理创新提供了启示。 一、日本“3.11”大地震：高风险社会中的标本案例 东京时间2011年3月11日14时46分23秒(北京时间13时46分)，在日本本州的东海岸附近海域发生9.0级强烈地震，震中距最近的海岸城市仙台130公里，震源深度24.4公里。地震引发了最高达40.5米的海啸，席卷了日本东北的岩手、宫城和福岛三县，造成福岛第一核电站发生核泄露。2011年4月12日，日本核能保安院将此次事故升至最高的第七级，这是国际核事件分级表中继“切尔诺贝利”核泄漏后第二起被评为七级事件的事故。9.0级地震、40米高海啸和7级核泄露，使得日本“3.11”大地震不仅成为人类历史上的重大灾难之一，也成为人类历史上的标志性灾难之一，见表1所示。 日本“3.11”大地震无论是震级还是引发的次生灾害，都刷新了人类对地震破坏力的经验认知，它的主要后果包括： (1)大规模人员伤亡。截至2011年8月10日，据日本警察厅消息，日本“3.11”大地震的遇难人数为15689人，失踪人数为4744人；据日本内阁的统计，避难灾民为87063人。 (2)巨额经济损失。重灾区岩手、宫城、福岛的经济规模占日本GDP的4％，与1995年“阪神”大地震地区的经济规模几乎相同。据日本内阁府、世界银行以及一些证券机构的估计，它将带来至少16万亿日元(约合1.2万亿元人民币)的直接损失。 (3)社会失序。日本内阁府公布的调查结果显示，截至6月2日，地震疏散和迁移的人员至少超过12.4万人，分布在47个都道府县的1137个市町村。在灾情最严重的时候，日本曾有约46.8万人在避难所居住，800余万户家庭停电，230余万户家庭停水。“3.11”大地震3个月后，在宫城、岩手、福岛三大重灾区，仍有近9万人无家可归，失业率也居高不下。 (4)环境污染。“3.11”大地震造成了数千万吨的瓦砾残骸，完全清理需要花3～10年的时间。日本文部科学省和美国能源部公布的核辐射地图显示，福岛第一核电站核泄漏造成的核辐射污染区域已经扩大到800平方公里，相当于东京面积的40％。除了土地污染，高出规定核辐射水平2万倍的污染水直接排放进周边海域，对海洋环境也造成了长期的不确定影响。 日本“3.11”大地震是高风险社会中的标本案例：在自然维度上是全球自然系统不稳定性增强的直接体现；在技术维度上与核技术的广泛应用有关，是人类理性的自我戕害；在社会维度上与人类活动的全球化风险有关，“3.11”大地震导致周边国家的经济、社会和生态系统都受到波及。 二、分化：区分应急管理与危机管理 按照乌里尔·罗森塔尔(Uriel Rosenthal)对危机的经典定义：危机是一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度的不确定性和时间压力，需要做出关键性决策。日本“3.11”大地震是一次典型的危机，见表2所示。 日本是一个多灾国家，应急体系相对成熟，无论是制度层面的防灾立法，技术层面的地震预警，还是社会层面的公众参与，都是世界其他国家学习的典范。然而，在发生核事故之后，“3.11”大地震的严重程度升级，日本政府的表现却不孚众望，“挤牙膏”式的决策滞后于情势的发展，事态不断恶化。事实上，早在3月12日上午——地震发生的第二天，东电公司就曾考虑利用附近海岸的海水来冷却6个核反应堆中的一个，但由于担心海水可能会使核反应堆永久停运，损害其对核反应堆的长期投资而迟迟未行动，直到核反应堆爆炸后，首相菅直人下达了命令才付诸实施。3月13日，东电公司才开始利用海水冷却其他反应堆，使得日本政府错失了有效处理核危机的最佳机会。3月15日，在日本政府和民众对东电公司的强烈不满下，核电站事故对策统合总部才正式开始主导核电站事故的处理，在对乏燃料池进行海水冷却时，日本政府先后出动