自然资源国家所有权的双重权能结构.PDFVIP

　　 自然资源国家所有权的 双重权能结构 叶 平  内容提要：自然资源国家所有权，以实现全体人民的公共福利为宗旨，具有多种社 会功能，既要实现物尽其用、定分止争的规范任务，也要实现自然资源利益全民共 享的 “分配正义”。因此，它既具有一般所有权的共性，又具有显著的特殊性；在 内容和效力上表现出双重性的权能结构，既具有私法性的权能，又具有公法性的权 能。私法权能是自然资源国家所有权作为一种所有权的内在规定性内容，立法权、 管理权、监督权和分配权等公法权能则保障着私法权能的行使不脱离自然资源国家 所有权制度的目的和价值轨道。自然资源国家所有权权能体系的完善，必须充分彰 显自然资源国有所有权的性质和内涵，需要建立民主制度和程序来保障这些权能的 有效实现，从而维护自然资源国家所有权在促进自然资源有效利用和维护公共福利 上的价值。 关键词：自然资源　国家所有权　所有权权能 引　言 　　在十八届三中、四中全会的两个 “决定”中，中共中央都明确提出并阐述了健全自然 资源产权制度的法治建设目标和要求。在自然资源立法目标与定位已经明确的情况下，如 何健全自然资源产权制度就成为当前法治建设理论研究与实践探索的重大课题。在以生产 资料公有制为基础的政治经济制度背景下，我国自然资源产权制度的基础和核心是国家所 有权。然而，与一般所有权相比，自然资源国家所有权具有显著的特殊性，难以完全契合 〔１〕 传统所有权的概念和理论，在既有的知识体系中难以对其自圆其说。 从立法上看，自然 上海财经大学法学院副教授。 本文受到国家社科基金一般项目 “健全自然资源国家所有权行使制度研究” （２０１５１１０５５３）和上海市教委科研创 新项目 （重点项目）“健全自然资源产权制度研究”（２０１４１１１１４８）的资助。 〔１〕 参见税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，《法学研究》２０１３年第４期，第 １２页。 ·５３· 法学研究 ２０１６年第３期 资源国家所有权的规范基础比较复杂，呈现出公法和私法交叉规范的混合形态。理论解释 上的困难和规范基础的复杂性使得自然资源国家所有权变得有些高深莫测，公权论者有之， 私权论者有之。在实践中，它被当作私权行使者有之，被当作公权行使者也有之。因此， 如何完善和丰富立法，将自然资源国家所有权从宪法上的 “全民所有”转化为现实，一直 都是困扰我国理论与实践的一大难题。 　　面对理论和实践中的困境，有学者从所有权的经典概念出发，认为无论是从权利的主 〔２〕 体和客体还是从权利的内容和效力角度而言，自然资源国家所有权都无法成立。 也有学 者试图参照所有权的经典概念，对自然资源国家所有权制度进行改造，以符合所有权既有 〔３〕 的知识体系要求。 那么，究竟是应当坚守所有权的经典概念而否认 自然资源国家所有 权，还是应当重新审视所有权的概念，结合自然资源国家所有权的独特性而另寻理论解释 的途径？本文认为，针对自然资源国家所有权何以成立又如何能够实现的问题，难以简单 地通过传统所有权概念的演绎得出结论。我们既不能因自然资源国家所有权的特殊性而否 认其作为一种所有权的属性，也不能为了追求统一的所有权概念而对其进行削足适履的解 释或改造。 　　与一般所有权相比，自然资源国家所有权确实存在许多独特性，这不仅表现在权利主 体和权利客体上，而且表现在权利内容上。权利内容的特殊性既是引发自然资源国家所有 权性质之争的主要原因，也是造成实践中自然资源国家所有权行使无序的重要原因。那么， 自然资源国家所有权究竟具有什么样的法律效力，它的权利内容具体是什么？围绕这一问 题，本文首先通过规范基