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我国地方债务风险成因制度性研究【摘要】 地方债务风险的成因既有制度外的因素，也有制度内的因素，就制度性层面而言，既涉及现行的分税制和财政投融资体制，也与地方债务管理制度有关，同时与政府治理结构关系密切。而要全面剖析地方债务成因的制度性因素，就需要从现行分税制、地方债务管理、政府治理结构的制度激励与约束机制、财政投融资体制等多个方面进行较为深入的研究。 【关键词】 地方政府地方债务成因制度性分析 地方政府性债务成因一直是公共经济学研究的一个重要主题。20世纪90年代以来，地方政府债务危机频发，引起了世界经济学家的广泛关注。一般情况，地方债务超规模，其主要因素可能源于经济的下滑、政府对经济的强力干预、政府间的财政支出竞争等所带来的地方财政收支的不匹配以及地方债务管理不力。既有制度外的成因，也有制度内的因素。尽管近期国外的研究也开始在制度因素中探求债务风险的可能来源，如布坎南等提出的公共选择理论、博弈论等，但西方经济学家在考量时则较多从效率和竞争的角度给予关注。如Tabellini和Bordignon，Manasse（2001）从政府效率最大化的角度证实了导致地方政府出现债务预算软约束问题的原因。而Cai和Treisman（2004）的研究表明，地方政府间的竞争会导致地方政府的过度举债等。 由于国情差异，我国学者对于地方债务成因的研究主要侧重于财政体制、地方政府道德风险行为及地方政府举债约束机制缺乏等方面。郭琳、陈春光（2002）认为我国地方债务形成的重要原因是多方面的，即不彻底的财政体制改革、不到位的经济体制转轨、滞后的现行地方政府债务管理制度改革和逐步显现的市场经济风险。时秀红（2005）认为目前我国地方债务形成的可能原因有如下三个方面：第一，不规范的政府间转移支付制度给地方财政带来巨大压力；第二，缺乏硬预算约束的国有金融体系为地方政府过度举债提供便利；第三，政府间存在财政竞争的机会主义倾向。唐云峰（2005）从公共选择理论视角探索了我国地方债务的成因，即中央与地方政府“漠视”财权与事权的分配现状；地方政府追求预算和效用的最大化；地方政府官员的寻租行为的大量存在等。 近年来，鉴于对我国财政体制新一轮改革呼声的日益高涨，国内对地方债务成因的制度性研究主要集中于分税制、政府预算约束等方面。郭建华（2011）在分析地方债务成因时指出：分税制施行后，由于国内缺乏相关法律法规，造成财权上收、事权下放。地方政府的财权与事权不匹配现象突出，使其必须通过大量举债来维持地方财政。类承曜（2011）认为，财政体制原因，即政府间财政关系的不平衡导致地方政府财政收支的纵向不平衡是地方债务形成的一个重要制度性原因；地方政府的预算软约束为政府的过度举债提供了可能等。 综上所述，地方债务成因既涉及现行的分税制和财政投融资体制，也与地方债务管理制度有关，同时与政府治理结构关系密切。为进一步全面剖析地方债务成因的制度性因素，本文认为有必要从现行分税制、地方债务管理、政府治理结构的制度激励与约束机制、财政投融资体制等多个方面进行较为深入的研究。 一、分税制 1、政府与市场关系的不合理 与发达国家相比，我国存在着生产力水平、市场经济程度、财政能力等多方面的差异。这就决定了我国政府在公共活动领域内，必须坚持一切从实际出发的原则，不能照搬西方的模式。我国的国情决定了我国政府既需承担所有财政职能，又要发展市场，努力创造能为有效经济活动设立激励机制的外部环境，提供促进投资的基础设施和社会保障，统筹兼顾，按照市场性、公共性和发展性的原则，不断调整、完善政府职能。 目前我国政府与市场关系的不合理，主要体现在政府职能没有完全实现与时俱进，“越位”与“缺位”并存，没有很好处理政府的公共服务性和促进经济建设的关系。由于政府行政管理体制改革的严重滞后，政府职能的转变跟不上市场经济和社会发展的需要，致使建设型政府大行其道，公共服务型政府难以真正建立。地方政府的大包大揽和对经济生产领域的过多介入、地方政府机构膨胀等主客观因素的存在，既不利于市场经济的发展和社会主义市场经济体制的完善，同时也增大了政府的负担。 2、地方政府事权与财权的不匹配 我国于1994年开始实行的分税制改革是一种财政分权改革。这一改革为明确划分中央和地方的财权与事权奠定了基础。然而我国的分税制改革是不完全的，最主要的特征就是中央政府集中大部分财权，地方政府承担大部分事权，确立了国家税务系统在全国税收征收体系中的主导地位，却没有给予地方政府设立税种和税率的权利。改革后的近20年，由于我国尚未有明确用于界定各级政府财权与事权的法律法规，使得财权上收、事权下放的趋势较为普遍。有关数据表明，分税制改革后，地方财政收入占整个财政收入的比重不断下降，从1993年的78