现行制度环境对我国非营利组织阻力研究.docVIP

现行制度环境对我国非营利组织阻力研究一、现阶段我国非营利组织所处制度环境的内涵 新制度主义学派的主要代表道格拉斯·C ·诺斯说: “制度是一个社会的游戏规则, 更规范地说, 它们是决定人们的相互关系的一系列约束，制度是由非正式约束和正式的法规组成的。” 非营利组织是公民自由结社的结果，它以组成成员单独或集体地进行活动，必然会受到国家相关制度的约束。针对转型期我国非营利组织的发展现状以及参考俞可平与何增科教授的关于公民社会制度环境的阐述，本文拟把非营利组织的制度环境概括为以下四个主要的部分：（1）宪法；（2）国家关于非营利组织的相关法律、法令和具有法律意义的条例、规定；（3）掌握实际政治权力的党组织和政府关于非营利组织的政策规定和措施；（4）官方对非营利组织的态度，即各级党和政府对组织及其活动的态度。其中，宪法、党和政府的政策文件、法律法规属于具有强制性和刚性约束的正式规则，而官方态度则属于具有软性约束的非正式规则，它们共同构成目前我国非营利组织发展的制度环境。 二、现行制度环境对我国非营利组织发展的阻力分析 1.从宏观法律制度环境层面 第一，法律法规体系不健全。当前，关于非营利组织的相关法律法规杂乱的散见于各种部门法的相关条款、机关条例、政府法规等当中。例如《宪法》《民法通则》《组织法》等中都有相关的规定。除这些法律法规外，围绕民间非营利组织的领导人任职、党组织建设、专项基金管理、纳税范围、财务管理制度、登记收费标准、印章管理等问题，政府有关部门还制定了一系列具体的部门规章、地方法规以及政策性规定，例如《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》等。其中关于非营利组织的许多规定存在大量重复和交叉，表面上看虽然内容很多、范围也很广，但是却没有形成一个完整而又健全的体系，法律、法规和政策之间没有形成一个合理的合力。 第二，立法位阶低。目前有全国人大或者常务会制定的关于非营利组织的专门法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》一部。在关于非营利组织的法律法规中，行政管理的规定占据了相关法律的绝大多数，大致占到了70%左右。关于非营利组织的基本立法，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等虽属于程序性的行政法规，但却没有上升到国家立法的层次，也就是说缺少非营利组织的“母法”，从而导致了立法的权威性与约束力的不足。 第三，法律规制欠缺。近些年来，虽然非营利组织立法方面有了很大的进步，但由于我国正处在社会转型时期，立法又往往受到许多临时性的事件的限制，难免出现头疼医头、脚病看脚，权力机关和政府没有一个主动的精神，只是被动地去对一些法律法规的条款做一些修补，这也导致了法律规制依然欠缺和法律制度在安排上有一定的缺位或错位。例如，《民法通则》中财团法人制度的缺失，使得民办非企业单位、基金会类型的非营利组织在内部治理方面很难与现有的民事制度接轨，一定程度上就影响了组织的健康发展；还有，现有的关于非营利组织的税收优惠的规定，优惠虽然也十分优厚，但是它是特惠制而非普惠制，得到优惠的非营利组织只是集中于少数的与政府有密切关系的组织。法律规制欠缺主要表现在三个方面：（1）非营利组织法律主体资格规制欠缺。（2）责任法律规制欠缺。（3）监督法律规制的欠缺。 此外，在基本的制度建设方面，如社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得许多非营利组织各行其是。尤其重要的是，非营利组织作为法人实体组织，其内部组织、财产关系等民事问题最为重要，目前我国法律法规则很少涉及。 2.从具体配套制度与政策层面 从整体上来说，目前的相关的配套法律制度与政策措施与现阶段我国非营利组织的发展相脱节。 第一，税收方面的制度与政策。税收方面的立法和政策是规范、引导非营利组织行为的最主要的法律政策。在美国，非营利组织立法，主要体现在税法方面。在我国，通过税收制度引导、加强对非营利组织的管理，是在近年才逐渐实现意识觉醒，并付诸实践的。我国并没有建立一套像美国联邦税法令501C那样的与非营利组织有关的专门的税收制度与规则，与其他法人实体一样，统一适用《税收征收管理法》及其实施细则以及其他各种具体税法的规定。至今为止，还没有形成一个比较统一、完善的非营利组织税收体系。中国目前对非营利组织缺乏一套系统可行的税收优惠政策，对非营利组织的税收优惠法律法规的制度主要集中在两个方面：（1）企业所得税优惠；（2）捐赠扣除。 虽然有了上述一些规定，可以认为，中国尚没有形成一套系统可行的对民间组织的税收激励机制，尚存在多种局限。（1）对非营利组织的税收优惠政策的依据比较陈旧，现行的大部分税种都是在1994年税种改革是设立的，其中有很大一部分内容已经不能适应社会主义市场经济发展和非营利