国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[]冯仕政（原文刊于《社会.docVIP

国家政权建设与新中国信访制度 的形成及演变( 冯仕政 （原文刊于《社会学研究》2012年第4期第25~47页。） 提要：1978年以前，在社会动员取向主导下，信访制度建设趋于革命化，结果造成国家社会动员与民众利益诉求之间的严重对立。1978年以后，国家信访工作的主导观念向冲突化解取向调整，从而极大地促进了信访制度的科层化。随着社会形势的变化，冲突化解取向也逐渐暴露出它的局限，即不能有效地回应民众的政治参与需求，却又在客观上有利于民众的政治动员。国家怎样回应这一矛盾，将在很大程度上决定今后信访制度的演变。 关键词： 信访问题是近年来包括社会学在内的多个学科的研究热点之一。也许是因为现实信访问题比较紧迫的缘故，当前关于信访问题的绝大多数研究都是对策性研究，基础研究相对而言比较少。本文志在做一个基础研究，即同时从历史和理论两个方面揭示新中国信访制度形成和演变的基本规律。本文所关心的问题是，新中国的信访制度是怎样形成的？又是怎样演变的？其形成和演变有何规律可循？澄清这些历史和理论问题，有助于更好地把握当前及今后的信访制度改革，同时有助于理解新中国政治发展的历史及规律。 现在人们普遍把信访制度看作一种有中国特色的冲突化解机制，国家也一再强调信访制度的冲突化解功能。但研究发现，除冲突化解之外，国家信访工作中还存在一种可称为“社会动员”的取向；前者致力于化解民众基于个人利益需求而产生的不满和纷争，后者则热衷于围绕国家工作部署去调动民众对相关公共事务的参与。总的来看，信访制度的演变表现为一个矛盾运动过程：首先是国家的意志与功能之间的矛盾，即，国家根据自己对社会需要的理解和期望设计出信访制度，但信访制度在运行过程中发生国家意料之外的负功能，于是国家不得不修正自己的观点，对信访制度进行调整。而国家意志与功能之间的矛盾，又是由国家与社会之间的矛盾引起的，即正是社会的自主性使国家不能完全遂行自己的意志，使信访制度时常发生设计之外的负功能。这两对矛盾互为表里，推动着国家对信访制度的调整，从而推动着信访制度的演进。 本文分为五个部分：首先概述本文的理论视角，然后简单地勾勒新中国信访制度的创立过程，并指出国家围绕群众工作的两个基本内容而来的两种信访工作取向，即社会动员和冲突化解；接下来，第三部分阐述1951~1978年间国家信访工作中社会动员取向的片面发展及其影响；第四部分讨论1978年以来国家信访观念的调整，以及相应而来的信访制度的科层化；最后总结信访制度演进的历史规律，并指出当前信访矛盾的基本形势和今后信访制度改革的基本方向。 一、研究回顾与理论视角 总的来看，尽管当前信访研究非常繁荣，但大多数偏向对策性研究，基础研究并不多。而且，尽管大多数研究都不是以理论阐发为目标的基础研究，却在理论上表现出两个共同倾向：一是非历史主义，二是社会中心论。在这两种倾向影响下，信访制度作为一种政权设置而形成和演变的历史过程以及国家在其中扮演的角色，在很大程度上被忽视了。另一方面，即使那些为数不多的基础研究（比如胡荣，2007；刘平，2011 在现代政治生活中，国家制度的兴革是一个高度理性化的选择过程，因此，任何国家制度的形成都是一个有目的的建构过程，并会随着内外形势的变化而不断调整。此即本文所说的“国家政权建设”。同样，自1951年正式创立以来，信访制度在政治理念、组织机制和社会功能等方面都发生了极其深刻的变化。因此，要理解信访制度的现状和趋势，必不可少的途径之一是全面研究国家建构信访制度的历史过程及其逻辑。但在以往，很少有人专门研究这段历史，更很少有人从社会学角度去分析和总结信访制度作为国家政权设置的演变规律。为此，本文主张重拾历史分析和国家分析。 所谓重拾历史分析，一是引入历史思维。制度的变迁总是一个陈陈相因的过程，前后制度选择之间往往形成一种相反而又相成的辩证关系。引入历史思维，就是要把揭示这样一种关系作为一个重要内容来研究。二是引入历史方法，即强调对信访史事实的搜集、考辨和分析，力争以史立论，论从史出。不过，这里所谓的“历史分析”是一种历史社会学研究；相对于通常的历史学研究，它有着更浓厚的理论兴趣，在考辨之外更注重寻绎史实背后的社会规律。关于中国信访史，此前已有若干种研究。这些研究在史料整理和史实呈现上贡献良多，但要么只编年记事，理论建构不是其核心关切（比如刁杰成，1996；李秋学，2009；吴超，2009 其次是重拾国家分析。当前信访研究2011；于建嵘，2005strong state），其信访制度选择无疑会更多地受国家自身因素（包括价值取向、认知能力和组织机制等）而不是社会因素的影响。这不是说社会因素完全没有影响，而是说，首先，这种影响一定要通过国家这个中介才能发生；其次，就国家和社会这两种塑造信访制度的基本力量而言，国家起着主导作用。如图1，在1952～