农村最低生活保障政策在实施过程中瞄准研究.doc

农村最低生活保障政策在实施过程中瞄准研究收稿日期：2010-12-29 作者简介：易红梅，博士，主要研究方向为农村社会保障、农村卫生政策和农村公共投资。 *中国科学院“百人计划”项目；中国科学院生物局重大创新项目（编号：KSCX2-YW-N-039）；英国IDS亚洲社会保障项目。 （中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心，北京100101） 摘要 随着我国扶贫战略从区域扶贫向个人扶贫的转变，2007年我国在农村地区全面建立了最低生活保障制度。基于一份具有全国代表性的农户资料，本文采用赤贫指数从多维度度量了农户的贫困程度，并将其应用于农村最低生活保障制度的瞄准效率研究。赤贫指数越低，表示农户越贫困，理论上，这些农户也越应该获得领取最低生活保障资格。结果发现，现阶段我国农村最低生活保障制度瞄准效率不高，瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。其中，在村级层面的分析结果发现，样本村中只有25.5%的最贫困农户在2007年得到了低保；同时，处于赤贫指数最低端的20%和40%的农户分别只得到了最低生活保障名额的50.67%和73.33%。而在获得最低生活保障的农户中，有1/5以上的农户认为低保金对改善他们家庭经济状况帮助很小或者没有任何帮助。基于以上研究结论，本文认为政府在继续增加对农村最低生活保障制度的财政投入的同时，应当在建立健全更为规范完善的收入核算标准的基础上，从研究和实践两个方面继续探索发展适合我国农村的多维度的贫困户鉴别制度，提高农村低保的瞄准效率。 关键词 农村低保; 赤贫指数; 瞄准 中图分类号 F323.89文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0067-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.012 随着我国扶贫进程的推进与近年贫困人口特征和致贫原因的改变［1-3］，我国的扶贫战略开始从区域扶贫转向个人扶贫，其中一项重要的举措就是自2007年在全国建立农村最低生活保障制度（以下简称“低保”）［4］。尽管早在1992年山西省佐云县就率先开展农村低保工作，但是在2004年以前，我国农村低保工作进展缓慢，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省，且维持了较长时间［5-6］。自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求 “有条件的地方要积极探索建立农村低保生活制度”以后，情况才发生了显著的变化，截止到2006年11月，建立农村低保制度的县（市、区）数则达到了1 791个，占全国县市总数的63%。2007年，国务院颁发了《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，旨在“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。而农村低保制度的目标能否顺利实现，在实际工作中面临的首要问题就是能否准确地识别或者瞄准救助对象。根据国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，农村最低生活保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。实际操作中，享受农村低保的主要标准是家庭人均收入低于官方规定的低保门槛。但依据这一标准进行瞄准在目前面临诸多挑战。同时，我国目前关于农村低保制度瞄准的研究非常有限，并且都是一些个案研究或者小样本分析，缺乏广泛的代表性［7-11］。因此，本研究将利用一份具有全国代表性的农户调查数据，在可持续农户生计框架下评估我国农村低保制度的瞄准效率，并在此基础上为进一步完善农村低保制度的发展提供政策建议。 1 可持续农户生计框架与赤贫指数 1.1 理论框架 越来越多的研究表明，收入只能反映贫困的一个方面，而不能充分反映收入之外其他维度的贫困［4,7, 12-16］。并且，即便收入指标能够较好地度量贫困［4］，农民家庭人均纯收入的计算仍然面临着统计口径不一致、收入难以货币化、非农收入具有隐蔽性等困难［5-6, 8, 17-18］。为了能更加准确地瞄准穷人，需要在收入维度之外，从多个维度来识别和瞄准穷人。而可持续生计方法的提出来源于20世纪80年代和90年代早期对贫困的属性的理解的深入，能够考虑贫困的所有可能方面和与此相关的所有不可持续的生活方式。目前，被广泛接受的关于生计的定义是“生计是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动基础之上”［19-20］。这个定义的重要特征就在于它直接关注资产与在实践中所拥有的选择之间的联系，以及在此基础上追求创造生存所需的收入水平的不同的行动［21］。 从可持续生计的角度，英国IDS将赤贫定义为