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压力型体制下行政问责研究摘 要：当前学术界对行政问责这一热点问题的研究如火如荼。本文从行政问责在我国的独特运行环境——压力型体制这一新的视角出发，对行政问责问题进行研究。在对等级问责、公民问责、媒介问责三种问责模式进行详尽阐释的基础上，揭示出了行政问责的实质：中央、地方、民众间利益博弈的工具。并进一步对当代我国行政问责的路径选择进行了探讨。 关键词：压力型体制 行政问责 利益博弈 自2003年以来，我国行政问责实践取得了长足进展，一大批官员被问责，从而形成了引起各方广泛关注的“问责风暴”。与此同时，受政府实践触发，学术界对行政问责展开了如火如荼的研究，并取得了丰富的研究成果。但是，在相关的研究中还存在一些问题：研究内容重复概率高，缺乏创造性；对实际的行政问责实践缺乏指导性。本文试图从行政问责在我国的独特运行环境——压力型体制这一新的视角出发对行政问责问题进行研究，在对等级问责、公民问责、媒介问责三种问责模式进行深入探讨的基础上揭示出行政问责的实质，并为当前我国的行政问责实践提供指导性建议。 1.行政问责的运行环境：压力型体制 我国的行政问责实践有其独特的运行环境——压力型体制。所谓压力型体制，是指一级政治组织为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为完成各项指标，各级党委与政府把这些任务与指标层层量化分解下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况给予政治和经济方面的奖惩。 这些任务和指标中的一些主要部分采取“一票否决”制的评价方式，即上级下达的某项任务若是没有达标，其全年成绩就将为零，不能获得各种先进称号和奖励。上级政府通过各种考核对下派任务进行评价。最常规、最普遍的是年度目标考核，这种考核年初上级有指标，考核结果直接与干部奖金挂钩，也是体现政绩好坏的主要方面。此外，还有专项考核和干部考察时的考核，前者虽不能直接与奖金挂钩，但在上级的“印象分”中占不少的比重，后者对干部提拔、交流的影响则是最直接的。 压力型体制催生出了“政治锦标赛”这一竞争结构。所谓“政治锦标赛”，是这样一种政府治理模式：上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可是是其它可度量的指标。这一结构的典型特征是，只有上一轮的优胜者才能进入下一轮的竞赛，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。 压力型体制下行政官员的的评价、考核方式，使得各级组织的运行都处在评价体系的压力之下。压力型基层政府体制的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估。“政治锦标赛”政府治理模式的存在使得地方政府在面对上级政府的压力之余，还要面对来自同级政府间的竞争。压力型体制下行政官员的评价、考核体系和地方政府间的竞争结构也对公民维护自身权利、参与政治生活、影响政府行为的观念和方式产生了影响，改变了公民与政府间的关系。 总之，我国中央、地方、公民间的关系都深深地烙上了压力型体制的烙印。压力型体制使我国的行政运作独具特色。我国的行政问责滋生于压力型体制的土壤中，将行政问责的研究置于压力型体制这一运作背景中去，有利于更好地理解我国行政问责的实质。 2.行政问责的实质：利益博弈工具 我国的行政问责产生于压力型体制的独特背景下，对行政问责实质的把握应将其置于压力型体制这一运作环境中。行政问责模式则为我们研究行政问责的实质提供了切入点。在我国目前的行政问责过程中，主要有三种问责模式：等级问责、公民问责、媒介问责。 等级问责是来自行政体系内部的一种问责模式，表现为“上问下责”。等级问责是我国当前最为普遍的一种问责模式。其与我国中央集权的体制与政治传统紧密契合。作为一个中央集权的国家，我国历来就有通过人事权和财政权控制地方的传统。虽然地方财政在改革开放以后获得了一定的自主权，但大部分财政收入仍然收归中央。人事权则依然通过等级体制层层上升。行政问责事实上便是人事权的一种延伸。当人事权自上而下逐级控制的时候，行政问责模式也表现为自上而下的等级问责。在压力型体制下，中央政府将指令层层下达，通过对人事权的控制，激励下级完成指令。行政问责实际上成为保障上级政府指令得以贯彻的一项重要机制，完成指令不利，就有可能受到问责。由此可见，上级政府在与下级政府的博弈中占有绝对优势。但地方政府也并不甘于此，“对制度性规则的制度化抗拒”便是一个很好的说明。在行政问责的探索过程中，地方政府的问责规定往往先于中央政府的问责规定出台。而这些地方性行政问责规定的问责对象往往仅限于本级政府各部门的行政首长以及下级政府的行政首长，却不包括本级政府的正副行政首长。之所以如此是因为迫于社会舆论压力以