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多源流视角下校车制度形成原因研究【摘要】本文运用约翰·W·金登的多源流分析模型，对甘肃正宁校车事故进行了全面分析，从不同政策参与者对政策产生的影响入手，探讨一系列校车事故进入政策议程并最终促使校车制度形成的原因，最后得出结论：校车制度生成之窗的开启是问题流、政策流、政治流共同作用的结果。其中，政策企业家发挥了关键作用。 【关键词】甘肃正宁校车事故；多源流理论；校车制度；政策企业家 一 政策背景 2011年11月16日上午9时15分，甘肃省正宁县发生幼儿园校车与货车迎面相撞的交通事故，造成21人死亡，44人受伤。此后，公众、媒体、政府纷纷对事件予以极大关注，要求制订基本校车制度的呼声高涨。国务院总理温家宝遂责成国务院法制办一个月内制订校车安全条例。12月11日，《校车安全条例（草案征求意见稿）》公布并向社会各界征求意见。2012年4月5日，《校车安全管理条例》正式出台，成为我国首部关于校车交通安全的国家立法。近年来，我国对规范校车管理开展了不少工作。2006年6月30日，教育部、公安部等联合颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，其中，第26条对校车安全问题进行了初步规范。2007年6月22日，我国首部有关校车的国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB 7258－2004）第2号修改单发布，同年9月1日在全国开始强制实施。该标准首次对校车进行了界定并分类，规定了一些安全技术标准及安全保障措施。2010年7月1日，国家质检总局和国家标准委联合发布了《专用小学生校车安全技术条件》和《校车标识》。2012年1月13日，《专用校车安全技术条件》、《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》两项国家强制性标准出台，标志着我国校车安全标准体系的基本建立。4月11日，《专用校车安全国家标准》公布并定于5月1日起实施。然而，目前与《校车安全管理条例》相配套的政策尚未完全出台，新政策的贯彻实施工作任重而道远。 二 金登多源流分析模型简介 多源流分析模型最早是政策学者约翰·W·金登于1995年提出的议程设定学说，此后成为公共政策过程分析中应用较为广泛的工具。所谓“政策议程”，金登将其定义为“政府官员以及与其密切相关的政府外人员正任何给定时间内对认真关注的问题进行的编目”。该学说解释了使决策者对某些问题关注而对另一些问题不予关注的原因，以及在随后的过程中问题又是如何被纳入政策议程的。金登认为，政策议程确定过程是由三种不同的源流组成；即问题源流、政策源流、政治源流。一般而言，这三个源流是相互独立的，但在某个关键时刻会相互汇集到一起，政策议题就很容易进入到政府的政策议程中，这个关键时刻被称为“政策之窗”。议题能否进入政策议程取决于对问题、政策、政治流程联结时机的适当把握。多源流分析模型为政策研究者在“以阶段为中心”的政策研究中提供了一种新的视角，它的综合性及包容性使问题在动态环境中不断发展为政策议题成为可能。 三 校车制度生成的多源流分析 1．问题源流 问题流程是围绕引起决策者关注的问题而进行活动的过程。什么问题会被决策者关注，决策者又会关注哪些问题而忽视对另一些问题的关注？金登认为，必须依赖以下三种机制的作用：一是反映政策问题重要性及变化的数量指标机制；二是焦点事件或危机事件所引发的对公共问题的关注；三是现行政策的评估及反馈机制。 近年来，我国政府部门针对校车安全管理存在的突出问题作了一系列工作。但是，直到目前，仍有大量不符合“校车标准”的车辆被作为校车使用。央视近日报道，教育部曾做过一个“中小学生上下学出行方式的调查”，该项调查的统计结果显示：目前，全国中小学校共有在校学生1.8亿人，接送中小学生上下学的车辆28.5万辆。其中，符合标准的校车2.9万辆，仅占10.32%。换句话说，平均6000多名中小学生才拥有一辆专业校车。有学者统计近五年媒体报道的74起校车安全事故数据后发现，在死亡人数中有74% 是农村学生；49% 的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。校车运营上安全措施差、超载现象严重，学生的交通安全存在巨大隐患。 2011年11月16日，甘肃省正宁县发生遇难21人的特大校车事故，一时间主流媒体对该事件的报道数量极速增长，地方政府官员、专家学者、网民纷纷对事故中校车管理中存在的严重缺陷提出了自己的看法。该事件不仅受到了公众的广泛关注，而且也唤起了决策者对校车管理问题的关注，校车问题开始进入决策者的视野。 教育部新闻发言人续梅在甘肃正宁校车事故发生后表示，教育部已经在第一时间下发紧急通知，要求各地严格排查校车情况，十多个部门也在参与制订校车制度，之后将形成国家标准。国务院总理温家宝责成国务院法制办一个月内制订校车安全条例。就此甘肃正宁校车事故成为推动《校车安全管理条例》形成的标志性