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析中国环境执法现状及完善摘要 环境保护法的生命力在于它在社会生活中的具体实施。环境执法是最广泛、最普遍的落实环境保护法律的活动。环境执法使环境保护法律在社会生活中的各个领域发挥作用,使国家经济、政治、文化、社会公共等事务朝着有利于环境保护的方向依法进行。它对于加强环境保护的基本国策地位,维护公众环境权益,构建和谐社会等方面都具有重要的意义。随着国家对环境保护的日益重视,我国的环境执法在坚持依法行政、强化环境监管等方面取得了重大的进展,但是也存在不少问题,比如执法机制不完善、执法权限分配不合理、执法效果不理想等。通过借鉴国外环境执法的有益经验并结合我国环境执法的三项基本原则以及地方环境执法的实践,提出若干完善我国环境执法的建议,如完备环境执法机制、合理分配环境监管权限、提高环境执法效率等,以期强化环境执法,实现环境保护法的目的,促进经济和社会的可持续发展。 关键词 环境执法;原则;完善 中图分类号 D922.6文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0146-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.024 环境执法即环境保护行政执法,是指国家环境保护行政机关、委托的组织及其公职人员在行使行政管理的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动。其种类包括环境保护行政监督、环境保护行政强制、环境保护行政调解等。环境执法的水平如何,效果怎样往往需要一些衡量的标准。根据法理学的研究与分析,现代法治国家对执法的要求可以从三个方面来判断:合法性原则、合理性原则和高效率原则。[1]环境执法亦然。 1 从执法“标尺”三项原则看我国环境执法的?现状与存在的问题1.1 环境执法机制不完善,合法性原则落实有缺漏 环境执法的合法性原则是指环境执法主体的设立和执法活动不仅要有法可依,行使行政职能必须由法律授权并依据法律规定。或者说是要求依法行政,保障行政活动的权威性,防止行政权力的滥用。[1]可见,环境执法要达到依法行政,其前提必然是执法机制要完备,不可有缺漏。因此评价我国环境执法的机制可以就执法内容这一层面来分析: 从环境执法的内容来看,环境保护行政机关的一切能产生特定法律效力和法律后果的行为都是执法的内容。这就提出两个要求:一是要求环境执法活动中采用的方式必须是法律规定的方式,二是要求环保行政机关对违法、侵权行为必须承担相应的法律后果。对于第一个要求,我国的环保法律基本落到了实处,而且有专门的《行政处罚法》予以保障;但是第二要求,也即对环保政府部门执法行为的问责机制,在我国环保法律的规定中却显得相当薄弱。例如:我国现行的环境保护基本法《环境保护法》和污染防治领域的单行法《固体废物污染防治法》、《水污染防治法》、 《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》等,在这些法规的法律责任部分,几乎都只有一条原则性的规定“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”(参见《环境保护法》第45条,《固体废物污染防治法》第73条,《水污染防治法》第58条,《环境噪声污染防治法》第62条,《海洋环境保护法》第94条,《大气污染防治法》第65条)。此类规定过于笼统,缺乏可操作性。并且在各法的实施细则中对执行标准到目前为止也没有体现。 此外,对某些政府部门有法不依的行为缺乏责任追究制度,比如《环境保护法》第16条规定”地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”但是究竟怎么负责?法律没有下文。是否有责任考核机制和责任追究制度?未采取措施改善环境质量的如何惩罚?法律也未规定。又如第22条“制定城市规划,应当确定保护和改善环境的目标和任务”,同样是一条义务性规则,而对于政府不作为的后果在法律条文中却只字未提。 在实践领域中,由于现行环境法律的问责机制存在着上述问题,因而目前政府部门普遍存在有执法不严的现象。不少地方政府以经济利益为优先,对于开发者和生产者的违反环境法的行为熟视无睹,甚至鼓励包庇。譬如一些政府部门采取“宁静日、零收费、零罚款”的“土政策”挡执法,假“挂牌督办”顶执法,允许企业长期“试生产”拖执法,甚至“边建设边环评”、“先建设后环评”来骗执法 ,一些基层环境执法人员对存在的环境问题视而不见、思想麻木,上级没有要求的不查,老百姓没有举报的不查,缺乏执法者应有的责任感。[2]这些现象的出现与环保法律对政府不作为的行为缺乏责任追究制度的规定不无关系。 何 燕:析中国环境执法的现状与完善中国人口#8226;资源与环境 2010年 第5期1.2 环境执法权限分配不合理,影响执法效力 环境执法的合理性原则要求环境执法主体的执法活动