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厘清村民自治与基层社会自治的不同属性 　　【摘要】村民自治与基层社会自治的概念、范畴及功能作用不同，前者是与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”，是一个封闭性的共同体；后者是社会成员基于个人权利、民主参与所结成的自我治理、自我统治的社会组织形式，是一个开放性的治理结构体系。对两者做出学理和政策含义的厘清，不仅具有社会治理理论建构意义，更具有社会治理实践发展意义。 　　【关键词】村民自治 基层社会自治 社会治理 　　【中图分类号】D638 【文献标识码】A 　　当前，如何建构基层社会治理体系，不能局限于村民自治的范畴来讨论和设计，恰好相反，对基层社会治理现代转型来说，迫切需要梳理清楚的理论和实践问题是，重新审视和检讨村民自治的涵义、范畴和功能作用。法理上，村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”，并且，即便它是一个身份自治组织，也只是基层社会自治结构体系中的自治组织之一。反过来讲，村民自治无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用。因此，把村民自治与基层社会自治做出学理和政策含义上的厘清，不仅具有基层社会治理理论建构意义，更具有实践发展意义。 　　村民自治与基层社会自治的范畴和概念不能混淆 　　第一，村民自治不能等同于基层社会自治。一直以来，村民自治与基层社会自治的范畴和概念相混淆，但事实上，后者的内涵更丰富，包括市场、社群等自治组织主体和形式。并且，从现在的基层社会组织化水平上看，市场治理主体和社群治理主体渐趋成形，村民自治组织只是多元的社会自治组织形式之一。因此，需要在如下方面从法理上和理论上对这一问题加以梳理和界定：其一，村民自治组织是基层社会多元治理主体的一元，在村民自治的法理框架之外，还有市场主体和社群主体，并且，这些治理主体已经形成新的社会力量和新的组织化形式。其二，村民自治组织与其他社会自治组织的关系是一种互助、平衡和监督约束的主体间关系。比如，农村的各种维权组织会监督村委会的财务公开等公共行为，后者也同样监督维权组织的诉求是否合理、公正等。但这只是一种互惠关系，而不是一种依附或隶属关系。其三，村民自治成员身份的封闭性属性使它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益。比如农民维权组织的利益诉求、行业协会成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等，这些都不是村民自治组织可以包办代替的，但现行政策和法律的规定限制甚至阻碍了其他社会组织比如农村合作组织的发展和法人身份的获得，比如《农业专业合作社法》对农民合作组织的规定是经济性质的组织等，不一而足。 　　第二，村民自治范畴不能与基层社会自治范畴重合。当前，村民自治发展存在一个体制性与制度性问题，即以集体土地产权作为先决条件的组织成员身份问题，使其成为一个封闭性的社会组织。如上所述，村民自治成员必是本村村民，成员身份的获得与集体土地产权相连。换言之，没有集体土地产权关系，就不可能获得村民自治的成员身份，这使它成为一个封闭性的身份群体组织。但基层社会自治覆盖基层社会生活共同体的所有成员，不受“居民”资格条件（身份）的限制，亦即基层社会自治体系是多元化的社会自治组织形式。但一直以来，村民自治范畴与基层社会自治范畴重合，造成的影响集中反映在基层治理实践上：其一，从国家方面看，把村民自治视为全体村民自治，其他社会组织形式只是村民自治的拓展与延伸。比如当下的新农村建设，由基层政府主导，村民自治组织协办，其他社会自治组织不能参与其中。也就是说，从维护基层社会秩序的考量出发，村民自治的制度安排就是要把全体村民包括各种身份的居民置于党政权力的实质领导下。其二，从社会方面看，在具有“法理地位”的村民自治架构之外，由本村村民、外来居民及驻区单位居民在自愿、互利和合作的基础上组成的农村社区生产生活服务组织、专业经济合作组织、文化娱乐组织等多元化社会组织形式，面临如何才能够参与到基层社会治理体系中的问题。事实上，其他社会自治组织的发展缺乏正当性，要么处于“不合法状态”（没有注册或不能注册），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社会自治组织体系的发展缺乏政策和法律的支持。简言之，基层社会自治不同于村民自治，因为后者只是基层社会自治组织之一，并且它还是国家权力主导下的一个社会组织，而前者是确立在社会结构分化、利益群体多元化、社会价值多样化的社会组织体系上，是主体社会建构的基础性部分。 　　第三，村民自治组织行政化。从基层治理实践上看，村民自治组织业已成为基层行政治理模式的一个组成部分，它的自治性质发生蜕变。基层党政权力对村民自治组织的实质性主导，消解了基层群众自治组织自治的实质涵义，比如乡镇通过行政任务责任书和“驻村干部”等直接领导方式，以及近年来从党政系统下派干部到村委会担任“第一书记”的做法。这种政治行政关系的形成由历史发展与现实