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网约车合法化能否根治“黑车”乱象 　　[新闻背景]2016年7月28日，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式对外公布，酝酿两年之久的出租汽车改革方案及网约车新规终于尘埃落定，备受关注的网约车终于获得合法身份。网约车合法化不仅在国?然竦媒豢诔圃蓿?而且具有世界性意义。因为中国成为全球第一个网约车合法的国家。网约车合法化的过程，在社会治理意义上，有诸多好的做法可以总结：管理没有一禁了之、也没有一放了之，而是在规范的基础上促进其健康发展；适应新业态需要，为网约车管理“量体裁衣”制定办法；此次办法在国家层面确定了大方向的同时，坚持因地制宜、因城施策，给地方政府管理预留了空间；更为重要的是，从去年10月征求意见开始，到最终办法通过，体现了公共决策的民主化。此外，对网约车这一新生事物的规范管理也给其他领域带来了较好的示范效应。 　　[摘要]网约车管理办法的出台，不仅在国内解决了近些年来出租车领域“互联网+市场化”改革所面临的多方面实际问题，而且也使得中国的出租车改革在国际上处于领先位置。当然更重要的是，中国政府的治理之道也因此在出租车领域有了重大进展。 　　[关键词]网约车 合法化 政府治理 　　[中图分类号]C916 [文献标识码]A 　　从出租车到“黑车”：政府管制及其困境 　　出租车的发展史，表面上看起来是汽车技术的发展史，以及人民群众交通出行需求的发展史，但其背后则是政府治理的发展史。而政府治理的发展史，往往和市场经济的发展密切相关。适应市场经济需要的政府治理，会促进市场经济的发展，同时促进汽车技术的发展，促进人民群众生活水平的提升，进而促进出租车市场的发展。 　　在中国，出租车很早就有，但由于市场经济不够发达，出租车规模一直非常有限，主要服务于高端商务和政务人士。尤其是实行计划经济之后，出租车规模进一步缩水，到上个世纪80年代未，主要是为外事活动服务的。1992年开始，中国全面实行市场经济，开始出现面向大众的出租车。社会各个方面投入出租车的积极性非常高。短短三年时间里，北京出租车行业出现了“野蛮生长”的现象，市面上有1400多家公司，路上有六万多辆出租车在奔跑。 　　不过，也就在这一年，北京市出租车行业开始进行数量管制。此后出租车价格、数量一直处于高度管制的状态。出租车数量基本维持在1994年的水平。其他大城市的情况也基本类似，经过两三年的“野蛮生长期”，就开始进入高度管制的状态。很多城市的出租车数量甚至一直维持在零增长的状态，上海还出现了出租车负增长。有些城市即使有增长，在高度管制条件下形成的利益链刚性，也使得增长机制一直没有很好地发育。而这个时期的城市人口却在翻番。1994年北京市常住人口1000万出头，20年后的2014年已经2000万出头，但出租车数量却没有什么增长。 　　有高度管制。就会有“黑市”。在出租车领域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑车”。“黑车”，是指利用私家车（非出租车），未经政府有关部门许可、没有取得运营资格，但从事出租运营的车辆。“黑车”和出租车相比。没有运营证，没有纳入政府的管理，挣了是自己的，被逮住了是政府的。但消费者很喜欢。由于城市快速扩张，公交服务没有相应跟上。而出租车因为受到严格的数量管制、价格管制和份子钱管制，多重管制使得出租车对营运地点和时间有很大的选择性，很多地方打不到或者很难打到出租车。大城市出台限购、限行之后，私家车购买和出行也遇到困难。其结果是给“黑车”留出了很大一块市场。 　　在这种情况下，政府虽然经常严厉打击，但打击手段的效果非常有限，并且往往由于取证困难而无法执法。在严打时期，“黑车”可能会有所收敛，但一旦严打阶段过去，“黑车”又开始“野蛮生长”。政府最有效的打击手段是“钓鱼执法”，但“钓鱼执法”本身的逻辑存在很大的道德困境，真钓到了“黑车”，一般就认罚了，但如果“钓”到了私家车善意给人搭“顺风车”，把私家车的善意行为当作违法行为来处理，“钓鱼执法”一下子就遇到了内在的道德困境。而且一旦受到司机反抗。而执法人员再有点暴力执法。那就会成为一场反野蛮执法的社会舆论运动。在这种情况下，就出现了类似于城管和无证摊贩之间的奇特现象：政府严厉打击。“黑车”野蛮生长；政府“钓鱼执法”，舆论一片哗然。这个时候执法人员“睁只眼、闭只眼”，“黑车”司机“眼观六路、耳听八方”，不去严打区域，只去灰色区域，见到执法人员就逃之夭夭。天天都在上演“猫捉老鼠”，但“老鼠”依然野蛮生存。而有些地方有些执法人员还私养“黑车”，出现了腐败的问题。 　　这种“猫捉老鼠”现象的背后，其实是政府治理之道内在困境的外在表现。它说明，在计划经济的政府治理之道下，根本不会有“老鼠”。自然也不会出现捉老鼠的“猫”，因为计划经济是短缺经济，政