土地财政的实质与不良影响-宏观经济研究院.PDF

2011年第1期 内容提要 近年来，“土地财政”已经成为我国 第三，土地投融资。地方政府土地作为抵押获得的任 宏观经济运行中的突出问题之一。“土地财政”推高 何一些信贷资源，各地区纷纷建立各种开发区和投 了房价，助长了房地产投机，引发了地方政府投融资 融资平台公司，以地方财政的未来增收和土地收益 平台风险，对宏观经济稳定埋下了隐患。事实上，当 作为还款来源，从而通过银行贷款，债券发行获得货 前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及 币资源，将之投入到城市基础设施建设中。事实上， 其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要原 这成为地方政府变相举债的方式。 因。在当前分税制条件下，地方政府陷入了巨大困 从短期、局部来看，地方政府通过经营土地来获 境：一方面，财力面临枯竭的问题；另一方面，其面临 得收入的做法在一定程度上缓解了地方政府（特别 不断增长的支出需求。在这种预算约束条件下，“土 是县乡政府）的财政困难，增加了劳动力就业，提升 地财政”便成了地方政府的必然选择。 了地方政府的公共服务提供能力。然而，从长期、全 关键词 地方政府竞争 政绩考核 土地财 局来看，这种土地财政可能会加大宏观经济运行的 政 分税制 总体风险，且不利于土地资源的可持续发展。 第一，对土地财政的过度依赖对实体经济产生 近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运 不利影响，扭曲了不动产与其他产业的收益结构，挤 行中的突出问题之一。尽管中央政府出台了一系列 占了实体经济的信贷资源，助长了房地产投机行为。 调控措施，但“土地财政”问题并没有得到根本解决， 土地财政造成了不动产价格上涨过快，使不动产开 宏观经济风险依然存在。深入寻找该问题的症结，解 发与其他产业之间的收益率差距不断加大，逐利资 决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着 本不断流入地产行业。房地产的过度繁荣扼杀了技 力解决的重要难点。在当前中国财政体制条件下，地 术进步的活力，很多企业投资于房地产领域获得的 方政府为什么具有如此强烈的“土地财政”依赖？其 收益大大高于其他实体产业领域，因此，它们毫无动 背后的推动力是什么？哪些措施可以有效解决这个 力投资于实体产业；另外，不动产开发行业的企业财 问题？这一系列问题的回答有助于我们认识该问题 务杠杆率普遍较高，其融资很大程度上依赖于银行 的本质，对于进一步推进地方政府财税体制改革、构 贷款。逐利的借贷资本迅速与土地资本结合，造成了 建和谐社会具有长远的战略意义。 银行中相当大比例的信贷资源流入了不动产行业， 造成了实体经济难以获得所需的信贷规模，中小企 一、“土地财政”的实质与不良影响 业贷款难问题尤其突出，这不利于我国扩大内需、增 加就业的政策实施。 “土地财政”是指地方政府通过各种土地经营手 第二，基于土地财政建立的大量地方政府投融 段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投 资平台积聚了风险，存在向金融风险与财政风险转 融资的行为。“土地财政”的表现形式和主要内容包 化的可能性。地方政府借助于土地经营来为其投融 括：第一，土地出让收入。地方政府通过低价征用耕 资平台提供担保而获得信贷资本，这些大多被投资 地通过招标、拍卖、挂牌将之高价出售给市场，从而 于基础设施领域，来支撑大规模的土地开发。而地方 获得巨额土地出让收入。第二，土地税费收入。地方 政府又以此类开发获得的土地增值收益为担保获得 政府通过土地及其附着物开发获得一些税费收入。 更大规模的信贷资源，来