苏信分析集体经营性建设用地入市改革三个难点.pdfVIP

集体经营性建设用地入市改革的三个难点苏信分析 多年的实践探索已经在集体经营性建设用地入市的制度构建尤其是流转的程序、市场交 易规则等方面积累了比较丰富的经验，但同时也凸显出一些亟待解决的“硬骨头”，这些问 题既是全面铺开这项改革的障碍，也是当前开展集体经营性建设用地入市试点需要着重解决 的难点。今天苏信集团就来分析一下这些问题。 2015 年１月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体 经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村 土地制度改革的大幕。2015 年2 月27 日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京 市大兴区等33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，标志着“三 块地”改革试点进入实质性的实施阶段。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地 制度这“三块地”改革相互依存，需要同步推进。从改革创新力度和难度来看，集体经营性 建设用地入市改革是关键和突破口，其创新力度居三块地之首，其改革成败和力度将直接影 响另两块地的改革。一旦做好了集体经营性建设用地入市改革，将为另两块地的改革带来强 大的外部推动力量，整个农村土地制度改革也将势如破竹。 集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直 接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同城镇国有建设用地的统一市场、同地同 权。它致力于改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。集体经营 性建设用地入市的地方试点和探索已经将近二十年，但最早正式提出这项改革举措的中央文 件是十七届三中全会的决定，十八届三中全会的决定的表述则更进一步。此次试点是贯彻落 实十八届三中全会的决定的具体举措。多年的实践探索已经在集体经营性建设用地入市的制 度构建尤其是流转的程序、市场交易规则等方面积累了比较丰富的经验，但同时也凸显出一 些亟待解决的“硬骨头”，这些问题既是全面铺开这项改革的障碍，也是当前开展集体经营 性建设用地入市试点需要着重解决的难点。 一、集体经营性建设用地入市的范围 集体经营性建设用地入市的范围，首先有两点共识，也是集体经营性建设用地入市的前 提条件：一是符合规划和用途管制；二是不属于公共利益建设用地，对于确实属于公共利益 建设用地，有征地需要的，仍然需要通过征地方式供地。可见，集体建设用地流转和征地并 不是相互排斥的关系，而是相互补充的关系，只是在当前需要征地大幅后退，为集体建设用 地流转留下更多空间。在上述两点共识的基础上，对于哪些集体土地可以进入市场流转，尚 有如下两方面的争议： （一）“圈内”与“圈外”之争 所谓“圈内圈外”之争，是指可以入市的集体经营性建设用地，是否应该限定在“土地 利用规划确定的城镇建设用地范围外”，也即“圈外”。之所以出现这种争议，其理论根源在 于《宪法》有关“城市土地国有”的规定，有一些观点认为既然《宪法》规定城市土地属于 国家所有，为了维护城市土地纯国有的格局，土地利用规划确定的城镇建设用地范围内土地， 必须通过征收方式转变为国有，因此，“圈内”的土地不能进行集体建设用地流转，而必须 继续沿用征地模式。各地开展多年的集体建设用地流转试点实践中，将范围限定在“圈外” 的做法也很普遍。 区分圈内圈外的差别在于：如果将集体经营性建设用地入市的范围限定为“圈外”，那 么“圈内”的集体土地开发将继续走征地后入市的模式，反之，“圈内”的这些土地可以在 保留集体所有的基础上直接入市。这一范围的划定将直接决定集体经营性建设用地入市的力 度和改革的深度，也将直接决定征地范围可以缩小的程度。 从中央文件的规定来看，十七届三中全会的决定，将集体经营性建设用地入市限定在“土 地利用规划确定的城镇建设用地范围外”。十八届三中全会的决定则取消了这一“圈内”限 定条件，此次改革试点亦未作此限制。从文件本意看，应解读为“圈内”亦可入市。尽管如 此，实践中认为应当将入市范围限定在“圈外”的观点仍然大有市场。 一方面，从保护农民土地权益、统一城乡建设用地市场的角度，不应该将入市范围限定 在“圈外”。这些位于城郊的“圈内”集体建设用地，是农村土地中价值最高的部分，也是 最能得益于这项改革举措发挥土地价值潜能的部分，将入市范围限定在“圈外”的做法有舍 本求末之嫌。不仅如此，划分圈内圈外的做法也缺乏可行性。一旦以“土地利用规划确定的 城镇建设用地范围内”这个圈作为是否征收的界限，将使得这个圈的划定异常困难，圈是由 人划定的，由于