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基于国际比较公共政策审计理论、计划及方法探究 基于国际比较的公共政策审计理论、计划及方法研究 不论是国内还是国外，从审计的发展史看，审计内容都是逐渐由财务审计拓展到绩效审计，审计证据由单纯依赖财务数据扩展为同时注重非财务数据，审计对象不断扩大，审计内容不断丰富，审计计划不断完善，审计方法不断更新。国家层面的治理都需要政府代表公众在公共领域，动用公共权力，合理配置公共资源，制定公共政策，协调社会事务，解决公共问题，以维护公共利益，满足公众需求。换言之，公共政策作为现代国家治理的基本工具，其制定和执行情况是反映国家治理能力高低的关键依据。 　一、基于国外经验对公共政策审计内涵的理解及国家治理视角下我国公共政策审计理论框架的构建 　（一）国外开展公共政策审计的现状：由政策绩效审计向全面公共政策审计过渡 　在公共管理理论和公共监控理论的影响下，不论是在理论，还是立法、实践方面，以美国为代表的诸多国家都早已开展了政策审计的探索，比如：在立法上法国宪法规定法国审计院有义务监督国家财政、社保法案的执行，并对公共政策进行审计估评，前者可以理解为着重政策绩效审计，后者则偏重于对政策本身进行的评估；美国政府问责办公室（简称GAO）在审计实践中积极开展公共政策审计，如对联邦儿童医疗保险制度本身及其执行情况进行审计，共发布了14份审计报告，得出相应审计结论，为联邦和各州政府乃至国会提出了相关的政策建议，除此之外，美国已将公共政策审计上升到国家审计的战略层面，将公共政策审计纳入国家审计五年战略计划中考虑，GAO在其发布的《美国2010-2015年战略计划》中特别强调GAO的主要任务是支持并确保国会和联邦政府履行实现美国人民福祉的责任，并在第二项目标中提到对公共政策的利益与实现的问责；德国在其《联邦预算法》中规定对与预算相关的法律法规进行修改前，须听取联邦审计院的意见，法律是公共政策的最高表现形式，因而可以理解为德国已在审计实践中将公共政策审计前溯，从立法上推进国家审计部门积极参与对公共政策制定阶段的监督问责当中，而非拘囿于公共政策颁布后的实施阶段。由此，不难发现，国外已开始尝试丰富公共政策审计的内涵，由政策绩效审计向真正意义上的全面公共政策审计过渡，并在实践中积极开展对公共政策本身进行的评估以及对政策过程问责的前溯。 　（二）我国开展公共政策审计的现状：系统、完整的理论框架尚未形成 　我国审计机关从上世纪80年代开始关注公共政策的执行情况，主要执行与公共政策相配套的财政资金审计，关注资金收支，揭露资金使用问题，从资金管理制度上给出改进建议。近些年来，随着国家治理免疫论的提出，公共政策审计作为审计服务国家治理的一种新模式，在理论界和实务界都日益受到关注，实践中审计署开展了多个比较成功的公共政策执行情况审计项目，如：汶川、玉树地震抗震救灾和灾后恢复重建审计，扩大内需政策跟踪审计，税收政策审计，扶贫资金、保障性安居工程、“三农”、教育、医疗等相关惠民政策落实情况审计等。但是上述相关公共政策审计多是以与政策配套的专项资金、项目审计的形式开展，从公共政策执行结果追溯执行过程中存在的问题，或是跟踪公共政策的执行过程，从而揭示政策在制度上、执行上存在的漏洞，提出完善建议。换言之，公共政策审计被拘囿于绩效审计的一种类型”“政策执行情况审计，系统、完整的相关理论框架尚未形成，真正意义上的公共政策审计实践也是屈指可数。 　（三）国家治理视角下我国公共政策审计理论框架的构建 　1.公共政策审计的含义和本质。审计署科研所研究报告中将公共政策审计定义为“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果及其影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动”。 　在国家治理构造中，政府治理、市场治理和民间治理三者共生互补，其中政府治理具有主导作用。社会公众是国家治理的委托人，那么政府就是社会公众的主要代理人，当委托人需要抑制政府治理主体在公共政策过程中的机会主义行为时，就需要依赖能够发挥免疫系统功能的经济问责机制”“公共政策审计。究其本质，公共政策审计是现代公共政策活动的关键组成部分，是内生免疫系统而非外在。 　2.公共政策审计中审计机关的权力边界。依照公共政策审计的定义，审计涉及公共政策全过程，这就意味着在公共政策审计中审计权力很可能与党的领导权、人大的立法权以及政府的行政管理权出现交集，合理分工必不可少，明晰审计机关在公共政策审计中的权力边界至关重要。国家审计服务于国家治理有批判性和建设性这两种目标定位，即公共政策审计的作用在于以问题为导向的问责和建议这两方面，审计机关不直接参与、干涉政策的制定和对社会公共资源的分配，而是以独立第三方的角色定位在