当代中国地方政府行为的新制度经济学分析.PDFVIP

当代中国地方政府行为的新制度经济学分析* 刘承礼** 一 新制度经济学在西方世界由兴起到步入主流不过区区几十年，而引入我国并为国内热衷 于制度分析的同仁奉为圭臬也只是从 1980 年代中后期才开始的，它的魅力并非来自什么新 的研究对象和方法，而是用占主流地位的新古典经济学的分析方法去重拾早已为新古典经济 学所抛弃或假定不变的前提——制度。对中国地方政府行为的变迁而言，为什么制度分析是 适用的，这恐怕要归功于改革开放以来中国的经济与政治体制经历了可圈可点的变革。正是 因为制度变革的广泛实践，才为新制度经济学在我国的传播及应用提供了难得的机遇。 (一)地方政府行为的制度化与制度化的地方政府行为 在中国，改革开放之后的地方政府获得了计划经济体制时期高度集中于中央政府的经济 管理权和财政收支权①[其实在改革开放之前的计划经济体制时期，中央与地方之间的关系 也几经放权和收权的循环，但始终未能跳出一放就乱，一乱就收，一收就死的周期律，这 里固然有国家战略导向和高层决策者的主观偏好等原因，然而，更重要的症结似乎在于这三 十年间，即使是中央向地方放权，地方政府获得权利的方式也只是被动的、不可持续的，根 本没有也不可能制度化]，前者由自上而下的国有企业改革所赐，后者则通过财政体制改革 而实现。无论是国有企业改革还是财政体制改革，都直接或间接地带有分权改革的迹象。分 权导向的改革是市场化改革的基本特征，地方政府正是在分权导向的改革中产生了自主行为 的积极性，这些行为具体化为扩大投资规模、争相招商引资、提供公共服务等。不过，随着 财政体制改革和行政管理体制改革的推进，这些行为会发生一系列的重心转换。作为适应市 场化改革的主要行为主体之一，地方政府越来越主动创造并遵循某些行为规则(即正式或非 正式制度) ，这不仅是其顺应市场经济规律的明智举措，而且是减少市场经济活动摩擦力的 自然反应。市场是一种制度，而制度决不仅仅只有市场①[青木昌彦：《比较制度分析》，周 黎安译，上海远东出版社 2001 年版，第 1～2 页]，因此，融合于市场化改革过程中的地方 政府，其行为带有制度的某些特征。 * 原文载于《天津社会科学》2009 年第 1 期。 ** 刘承礼，中央编译局比较政治与经济研究中心助理研究员。 之所以说地方政府行为在市场化改革条件下具有制度化的倾向，我们认为，大致有如下 几点原因：(1)地方政府在市场化改革中的行为动力是内生的，它受到中央与地方财政关系 调整的重要影响，也服务于中央政府关于市场化改革的政治动员，其行为一经形成便致力于 维护市场经济秩序;(2)市场化改革中的地方政府行为受制于特定地区的资源禀赋和技术条 件，即使面临同样的中央政策和国际环境，其行为方式仍然取决于地方政府的特殊性，这不 仅满足路径依赖的假设，而且也符合中国的实际;(3)改革开放三十年的实践证明，地方政府 对市场化改革和制度变迁的推动作用是显而易见的②[有学者使用个体主义的成本-收益分 析法证明了地方政府的介入使得渐进式改革得以平稳推进，并能以较低的摩擦成本加快我国 的市场化进程。参见杨瑞龙、杨其静《阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国 制度变迁中的作用》《，经济研究》2000 年第 3 期]，地方政府行为在打破制度均衡、促进 制度演进的同时也制度化了自身，因为地方政策法规和行为准则的出台实际上已经宣告了地 方政府是制度的主要供给者和当然接受者。 如何理解制度化的地方政府行为呢?这可以从改革开放以来中国地方政府行为所经历的 变化中得到回答。地方政府行为的变迁路径受很多因素的影响，而最大的也是最直接的影响 因素莫过于中央与地方财政关系的调整。如果将过去三十年的财政关系调整历程划分为三个 不同的阶段，那么在各个阶段上，地方政府的行为会表现出较大的差异。在 1980 年代的财 政包干制时期，地方政府获得了财政收入的剩余索取权，其经济性投资明显处于主导地位， 各地通过扩大自主投资规模和提供税收优惠等财政竞争手段竞相获得外部资金的方式，与当 时尚不能称之为微观经济主体的企业组成利益共同体，一起融入到提高地方经济增长率以获 取更多的财政收入的热潮之中，与此同时，地方政府直接参与微观经济活动所带来的地方封 锁和地方保护主义严重地阻碍了全国统一市场的形成。1994 年实行分税制改革后，中央通 过税种税率的调整重新将财政收入的大头集中到中央政府手中，而地方政府则在这次改革中 部分地失去了财政包干制时期推动地方经济发展的动力，地方政府