完善农村财政转移支付破除城乡二元制结构的思考.pdf

【资琢配簧1 农，蛾经劳2010／8 完善夜村财政转移友付破除 城乡“二元制’’结构的思考 ◎伊文嘉 摘要：破除城乡二元制结构，有赖于进一步完善财政转移支付制度。通过加大农村财政转移支付资金的投入．充分发 挥农村财政转移支付资金的使用效能，进一步缩小城乡差距，实现社会公平。为此，健全立法、强化监督、明确责任、充分 发挥财政转移支付在破除城乡二元制结构的作用，是财政转移支付法律制度发展完善的必由之路。 关键词：财政转移支付破除城乡二元制 财政转移支付作为以高补低的重要手段，历来被认为是 二、农村财政转移支付在破除城乡“二元制” 均衡地区差异，实现一国不同地区之间基本公共服务水平均 结构中存在的问题 等化的重要工具。中国长期存在的城乡二元制社会结构要求， 破除城乡二元制结构，是一个系统工程，需要全方位、 以公共服务水平均等化为目标的财政转移支付制度，应当致 多角度考虑。以财政转移支付制度为视角，缩小城乡差距， 力于改善城乡差别，缩小城乡分配两极分化这一根本目标。 主要是关注财政转移支付资金数量和使用效率问题。从数量 然而，受历史因素、地域差别及自然条件的诸多限制，特别 上看，财政转移支付资金规模是否能够满足农村地区的经济 是随着市场经济体制的建立，城乡之间的差别非但没有缩小， 社会发展的实际需要，是否缩小而不是扩大了城乡的差别。 反而出现越来越大的迹象，甚至在一定程度上引发了社会裂 从效率上看，转移支付资金是否落实到位，是否严格按照法 变的危险。由此可见，依靠市场经济体制本身无益于解决当 定程序和权限使用，是否发生了挤占挪用等违规违法现象， 前农村与城市的二元制结构，惟有通过建立和完善财政转移 是否在实践中发挥了相应的效能。当前，两个方面均存在一 支付制度，加大对农村和农业的投入力度，改善落后地区的 定问题。 经济发展条件，才能实现真正意义的社会公平。 (一)绝对数量不足与相对比例分配失衡 一、以财政转移支付制度破除城乡“二元制” 首先，农村财政转移支付资金绝对数量不足是当前制约 结构的理由 农村公共服务水平和经济发展的重要问题。虽然中央财政一 l、是以制度利益偿还制度债务的道义责任。长期以来， 再加大对农村特别是中西部地区的财力性转移支付和专项转 我国优先发展工业、资源倾斜城市的政策使得各种资源分配 移支付的比重。但由于我国经济发展总体水平的限制，农村 在城乡之间形成巨大差距。随着市场机制的建立，这种状况 财政转移支付的资金只能用于解决最迫切和急需要的财政需 不但没有改变，反而进一步促使生产要素加速流向发达地区。 要，在个别地方甚至主要起到的是吃饭财政的作用，尚不能 结果，农村居民与城市居民在公共产品获取上差距日趋扩大， 农村全面发展的基本需求。 农民在教育、医疗、社会保障等方面最基本的需求得不到满 其次，农村财政转移支付资金分配相对比例失衡。当前 足。有数据表明，我围城市和农村之间、不同地区农村之间、 实施的财政转移支付中，税收返还和结算补助是财力性转移 以及农村内部在基础教育投资上存在巨大差别，城市居民所 支付的主体，却是以基数法为计算依据。基数法的核心是强 享有的教育及医疗卫生设施要远远多于农村，这些差别最终 者恒强，损不足以补有余，自然不可能起到削余补亏的平衡 转化为社会发展过程中城乡间的巨大差距。当城乡差别不再 作用。相反造成了资金分配上的严重不公，越发达、越富裕 具有理性的正义时。以先天的制度利益作为补偿理所当然地 的地区获得的数量越多，反之，贫困落后地区获得的数量很 成为社会主义新农村的合理诉求。 小，没有起来均衡作用。经济落后的农村地区的县乡财政捉 2、是保障农村居民公民权的基本要求。生而平等是公民 襟见肘，难以实现支持地方经济发展的目标，从而有悖于公 权的基本要求，人人享有基本的公共服务是现代社会人权的 共物品提供均等化目标。 应有之义。因此，城乡平等是宪法和法律赋与公民的基本权 (二)制度不健全致使转移支付资金效能受限 利，然而现实中，城乡