由社会福利政策纲领谈日本社区整合性照护体系-淡江大学机构典藏.pdf

由社會福利政策綱領談日本社區整合性照護體系 A Study on Comprehensive Regional Care System in Japan: from the perspective of Guiding Principles for R.O.C. Centenary Social Welfare Policy 曾妙慧、呂慧芬 Tsen, Miao-huei ；Lu, Hui-fen 壹、 前言  我國在高齡化與少子化之相互影響下，老人長期照護所衍生之經濟、社會問 題，已成為政府亟待解決的重要議題。因此，建構完善之長期照護服務體系，並 推動長期照護保險制度，係政府既定之主要施政目標之一。然而，建構一套完善 的長期照護服務網絕非易事，其涉及範圍既廣且雜，並具高度的專業性，可謂為 相當龐大且繁重之工程。 根據內政部於 2012 年 1 月公布之社會福利政策綱領顯示，實施長期照護保 險是既定的政策目標，政府在照顧老人及身心障礙者所採行之政策，應以居家式 及社區式服務為主、機構式服務為輔。其次，對於有關各項福利服務之提供，應 以可近性、連續性、滿足全人需求等為原則進行規劃。換言之，社會福利政策綱 領中明確宣示，長期照護服務應落實居家式與社區式之在地老化政策，並以提供 連續性及整合性照顧服務為主要目標。然而，根據上述原則，理想的長期照護體 系應具有何種實質內涵，則有進一步探討之必要。 反觀與台灣面臨類似人口結構高齡化、少子化問題之日本，於 2000 年開始 實施「介護保險」1 ，期能有效解決老人長期照護的問題。日本介護保險制度的 實施目標與我國社會福利政策綱領相同，皆以「在地老化」為基本精神，在實施 初期，制度面著重於居家式照護體系的建立。然而介護保險實施之後，發現既有 1 本文在提到日本的社會長期照護保險制度（social long-term care insurance ）時，直接以日文的 「介護保險」稱之。 1 的居家式服務體系無法滿足在家接受照護老人的實際需求，故於 2005 年修訂介 護保險法時，創設社區整合性照護體系，希望能讓在家接受照顧的老人與其家 屬，都能得到完整的照護服務與支持性服務。嗣後於 2011 年再度修法時，增設 全天候巡迴服務與複合式服務等多項措施，更進一步強化社區整合性照護制度之 健全性。 有鑑於此，本文將藉由探討日本社區整合性照護體系之建構歷程、發展概況 及具體效益，期能供作我國落實在地老化政策，建構全人、全程、全方位長期照 護服務網參酌之用。 貳、 以「在地老化」為基本精神之介護保險  一、 落實「在地老化」之長期照護服務體系  日本政府為解決急速高齡化趨勢下所衍生之老人長期照護問題，於 2000 年 4 月開始實施介護保險制度。該制度係以標榜長期照護之 「社會化」為設計理念， 期望藉由介護保險制度之推動，由護理人員、復健師、或照顧服務員等專業人士 提供相關服務，將過去由家庭負擔照護責任之狀況，轉換為由全體社會共同承擔 老人的長期照護工作。其次，日本《介護保險法》第 2 條第 4 項亦明訂：「即使 被保險人失能程度達到需要他人照顧之情況下，仍應以協助被保險人在其居住處 所，以維持自立正常生活為原則，決定保險給付項目之內容與水準」。由此可知， 日本介護保險制度自始即以「在地老化」為基本精神，並以提供居家式服務為主 要照護模式，進而據此作為保險給付之最高指導原則。 從日本介護保險實施 12 年的經驗來看，在「在地老化」的基本精神下，已 有效減輕受照顧者對機構式照護的依賴，不僅降低了機構式服務的使用率，並同 時減少了機構式服務之保險給付。 首先，如圖 1 所示，由各項服務使用人數觀之，2000 年時機構式服務占整 體的 32.8% ，居家式服務占67.2% 。嗣後，機構式服務呈現快速下滑趨勢，至2011 年時降為 19.6% ；而居家式服務，則呈現增加之趨勢，從2000 年的 67.2%上升 至 2011 年 73.6% ，其增加的幅度小於機構式服務減少的幅度，原因在於2006 年 日本介護保險制度創設了社區式密合型服務。2006 年時使用社區式密合型服務