长期照护保险——社会保障的新议题-上海城管理.doc

长期照护社会保险的世界趋势与中国推展 文：裴晓梅 清华大学老年学研究中心教授 导读：长期照护社会保险，是应对老年人长期身体和生活照料需要的社会保障新议题。这种社会保险项目的内容，包括相关法律框架，以及对保险提供者、受益目标人口和受益资格、受益资格的评定、照护待遇、法定计划的具体操作实施、资金筹集、覆盖面的确定、费用的控制等方面的规定。这种保险在国外已有推展，中国也已具备了基本条件。借鉴国际经验，中国建构此保险的关键是通过立法，使之规范。 关键词：社会保障，老年福利，长期照护保险 养老社会保险的制度安排无疑为退出劳动力市场的老年人提供了维持退休生活的收入保障，然而，仅仅是收入保障还不足以使现代社会的老年人生活无忧，对于绝大多数人而言，养老保障的收入远不足以支付医疗所需的费用，更难以支付高龄老人所需长期的身体和生活照料服务费用。随着人口寿命的进一步延长，人口中需要长期照护服务的人所占的比例就会增长。目前中国城市老年人群的两周患病率高出总人口一倍以上，80％的老年人患有某种慢性疾病。特别是在高龄老人当中，身体残疾和失能状况是相当普遍的。统计证实，城市65岁以上老年人残疾流行率和失能率均为城市人口的四倍。预测显示，我国易受疾病危害的人群（5岁以下和50岁以上）数量在未来20年内将从4亿增长到6亿。 如何使越来越多的高龄老人得到消费得起并且有质量的生活照料和健康护理服务，便成为了家庭和社会共同关心的问题。 一、长期照护保险及其应对的问题 一个老年长期照护社会保险项目包括一些基本内容，它需要有一个基本的法律框架，作为其保险筹资的合法基础，界定保险相关的概念，限定条件和组织程序。它还需要对保险提供者、受益目标人口和受益资格、受益资格的评定、照护待遇、法定计划的具体操作实施、资金筹集、覆盖面的确定、费用的控制等方面做出清晰的规定（Brodsky, Habib, Mizrahi, 2000）。 法律框架 和所有政府主导的社会项目一样，长期照护社会保险的合法性应该是建立在个人权利基础上的特别立法架构，而且，此类保险法案的特点是覆盖所有需要长期照护的人口。为了覆盖所有人口，可以有国家层面的立法，也可以鼓励地方层面的立法。例如在奥地利，有关长期照护就有两个法案，一个联邦法案，覆盖了90%的人口；另一个省级法案，覆盖10%剩下的人口。以色列的三个法案分别覆盖65岁以上人口、18-64岁人口、和0-17岁人口。除了覆盖全人口外，长期照护保险立法还应具备提供全面服务的特征。保险不仅限于支付护理院照护费用，而且还应逐步扩大支付范围，包括提供社区、居家护理和家庭帮助服务的费用。最终建立一个包括多元服务保险在内的立法框架。 服务体系和保险者 一个国家在设计长期照护体系时可以是把它作为社区卫生和福利服务的一部分来组织，也可以把它作为一个单独的社会项目来组织。社会保险倾向于把长期照护建成一个独立的服务供给体系。这个供给体系的原则是个人权利，并且权利的实现不受财政预算的制约。依法负责提供照护的机构，或者可以被称为照护保险者的机构，应该是社会保障体系的一个组成部分。提供保险的责任是国家社会保障机构，由于长期照护服务的跨领域特点，即传统医疗卫生和社会福利服务相结合的特点，长期照护社会保险项目无论是在组织上还是在筹资上都应区别于已有的卫生保险项目，成为一个独立的社会保险项目。 受益资格 长期照护保险在建立过程中需要详细地制定法定受益条件，需要解决几个基本问题。 一是长期照护保险所针对的目标人口是否应该在年龄上设限。通常应该有三个可能的选择：1）针对所有年龄的人（因为需要长期照护服务的人不只限于老年人）；2）为不同年龄群体制定具体的长期照护法规，或设立单独的资格标准和受益水平；3）法定长期照护服务的提供只针对某个具体年龄段的群体。 二是解决失能程度的测量问题。保险规定的长期照护服务对象是否只限于重度失能的人们，还是需要包括那些不太可能进入护理机构的中度失能者。通常健康和功能状况都是资格评定的重要标准，即失能程度决定受益资格。失能包括身体失能（日常起居困难）、心智失能（认知困难）和感官失能（视力或听力障碍）等。失能程度被换算成需要照护的程度，决定一个人每天或每月需要帮助的小时数量。 三是应不应该把个人收入水平作为资格审查的条件。如果保险的原则是普惠全民，就不应该以收入水平作为受惠资格条件。这样做的好处是避免了收入审查通常导致的受益人被歧视。如果保险规定只帮助收入较低的人口，就有可能为那些有受益资格的人们提供更多的服务，或是降低费用支出。 四是有否家庭成员和亲属照料是否成为受益资格条件。 如果排除有家庭成员照顾的人，法定的服务肯定就会更集中的提供给那些最需要帮助的人。如果向家庭成员提供帮助，就可以使他们有能力在更长的时间里照顾需要照顾的家人，也体现了社会对他们所付出的承认。