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土地流转规划制度及监管制度反思机制建设 　作者简介：申丹青，西南政法大学经济法学院2011级研究生，研究方向：经济法。 　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-031-02 　一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系 　土地适度规模经营，在部门规章和地方政策文件中频繁提到，反映出在我国各项农业基础政策中，推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义，土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地，保证农业生产在适度的面积上进行，最终取得最优的农业生产经济效益，实现农用地由小规模经营向农业规模经营转变。 　土地适度规模经营的实现必先经历农用地的大规模流转，直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模效益。土地流转制度①不仅能够解决土地规模小的问题，而且能够提高土地资源的配置效率，实现帕累托最优配置。要推进土地适度规模经营进程，解决农用地流转所存在的问题是第一步，也是实现规模效益的前提。 　现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构建，如推进流转合同书面化、完善农地流转价格指导机制、为农地流转提供中介等。这些意见没有将农地流转看成一个联系的前后相继的过程，过多关注流转行为本身的规制，忽视将农用地流转的规划、计划和农地流转的事后监管纳入完善流转机制的制度设计范围之内。将土地流转制度的完善看做一个前后相继的过程，更有利维护土地流转制度，进而推进土地适度规模经营。 　二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策 　土地流转量近年不断增大，以浙江省为例，截止到2008年6月，土地流转总面积513.47万亩，占总承包耕地面积的25.9%。唯有合理的规划引导才能保证实现土地适度规模经营。在承包地自愿流转的基础上，政府对流转市场宏观的控制很大程度上决定了土地流转产生的经济规模效果如何。 　（一）土地流转规划制度的问题 　1.规划缺乏土地流转主体参与 　中西部地区参加农地流转的农户比列偏低，东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高，农地流转的规模大。这种现状揭示出部分地区农地流转激励机制不足。农民不了解农地流转机制，不愿意流转土地，重要原因是必须要被迫接受政府关于农地流转的一些安排和指导②。而地方政府为了拉高政绩往往对承包地流转进行，强制要求并操纵流转价格，违法、违规行为极多，使欠发达地区推动土地流转、实现土地集约化的进程将更为艰难。 　研究表明，流转土地的农民只有在非农收入上有一定的能力优势时其流转土地后的总收入才有可能高于其在流转土地前的总收入，在进行土地流转的规划、推进适度规模经营时我们要充分考虑到农户的实际情况，有条件的鼓励土地流转。 　2.规划没有与“适度”原则相适应 　种植不同作物实现最优规模经营要求的土地总量不同，对“适度”标准采取判断的依据也会不同，规模经营的最优效益只有在适度的条件下、在一定的范围内才能实现。但实践当中地方政府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进土地流转”这样的表述。政府尽一切可能的说服农民流转土地，农民难以真正的“自愿”流转土地，被迫流转土地者不在少数。 　政府没真正理解“土地适度规模经营”实现要以“适度”为前提，单纯重视“规模”，追求最大可能的农地流转。这种不理性的政策规划不但不能实现土地的最优规模，更有可能使土地产生的规模效益还不能和未流转集中前的规模效益相比，最终损害农民收益。 　（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度 　1.土地流转规划实现农民参与 　土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的合理诉求，促进土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令控制不足，增加农民对规划的认同。良好的土地流转规划制度能真正调动农民流转土地的积极性。 毕业论文 　制定相应规划的时，可以邀请农民参加，让农民了解流转土地对促进区域生产发展的重要意义，内化的土地流转激励机制。规划中还要充分调查本地农民脱离土地后进行非农业劳动的能力，对于非农业劳动能力不足的农户，让其谨慎考虑土地流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能力不足的乡镇，其农用地流转应当进行控制和引导。 　2.规划中引入经济分析，贯彻“适度”理念 　合理的规划土地流转的总量十分必要。在推行土地流转的过程中，各地方政府应当坚持适度原则。在进行地方的土地利用规划和商讨年度计划的过程中，要根据专业人员的意见对该地区的农地土地类型进行划分定位，确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目标应当采取一定经济模型，计算出最优的土地适度规模经营的数值，而不是一味的集中土地，追求“大规模”，有条件的、理性的推行土地流转，实现流转真正为适度规模经营服务、真