官僚化、去化及其平衡对西方公共行政改革的一种解读.PDFVIP

o 《行政》第二十三卷，總第九十期，2010 N .4，927—936 927 * ** 官僚制始終是公共管理繞不 開的一個話題 。自工業社會以來 ，官 僚制以其馬克斯 •韋伯所揭示的優點 ，如分工 、準確 、效率 、非人格 化 的管理等 ，成為 了一種達成社會與經濟 目標的最優組織形式 ，並在 與其他 的組織類型比較 中佔據 了主導的位置 。這種 官僚制在相當長的 時間裏也構成了通常謂之傳統公共行政的一個組織基礎 。 但是 ，自西方社會尤其是進入後工業社會以來 ，對 官僚制 的批評 日見增 多 ，官僚制 的權威地位 開始受到挑戰 。新公共管理更是以磅礴 的氣勢 ，聲稱要建立一種有別於傳統公共行政 （官僚制和政治——行 政兩分通常被認為是這一傳統的公共行政 的兩大支柱 ）的新 的管理模 式 ，而對新公共管理持批評態度的新公共服務在批評新公共管理 的 同 時 ，也批評 了傳統的公共行政模 式 。概括來說 ，今天在對待 官僚制 問 題上 ，有三種典型的觀點 。一是與 官僚制徹 底決裂 ，戴維 ．奧斯本的 《摒棄官僚制 》以及羅伯特 ．但哈特的 《新公共服務 》可在此列 。二 是對 官僚制進行修正和改造 ，麥克爾 ．巴澤雷的 《突破官僚制 》表 明 了這一觀點 。三是對 官僚制持肯定的態度 ，查爾斯 ．葛德塞爾的 《為 官僚制正名》是這一觀點的代表作 。 在但哈特看來 ，隨著今天政府 角色 的變化 ，可以對政府 的作用作 三種不 同的理解 。一是政府的角色與法 、政治標準相 關 ，它表現為一 種傳統的 、正統的公共政策和公共管理 的觀點 ，政府責任 問題是 由對 民選 官員 負責的行政 官員來 回答的 。二是政府的角色與經濟和市場 的 * 本文於20 10 年10 月22 日第四屆 “廿一世紀的公共管理 ：機遇與挑戰” 國際學術研討會 上發表 。 ** 復旦大學國際關係與公共事務學院教授 ，公共行政系主任 。 928 考慮相 關 ，認為政府官員通過確立一些影響私人和非盈利組織以及其 他組織 的機制和激勵結構來取得政策 目標 。新公共管理是這一考慮 的 典型產物 。在這一觀點看來 ，政府責任最終是作為公民或顧客一個部 分 的個人利益的一種功能 。三是政府 的角色與民主和社會標準的考慮 相 關 ，即强調公共利益是至高的 。政府 的作用是在公民和其他組織 中 產生一種共用的價值 。這意味著建立一個包括公共的 、私人 的和非盈 利機構 的聯盟來滿足共 同認可的 目標 。公務員不僅要關注法律 ，還要 關注社區價值 、政治規範 、專業標準和公民利益1 。 可以把政府 的這三種 角色歸納為 ：政府依據法律和政治標準進行 治理 ，這是傳統的官僚行政 的特徵 ；政府依據經濟和市場 的原則進行 治理 ，這是以新公共管理為旗號 的經濟理性模 式的特徵 ；政府和其他 社會組織依據民主和社會標準共 同治理 ，這是新公共服務的主張 。 問題在於 ，無論根據 哪條標準和原則進行 治理 ，政府治理都需要 借助一個組織形態和基礎 ，或一個主要的組織形態和基礎 。我們至今 可以看到的是 ，無論是來 自新公共管理 的治理 ，還是來 自新公共服務 主張的治理 ，都沒有改變官僚制仍然作為一種主要的組織形態和基礎 的這一事實 。至少至今我們還沒有看到西方 的公共行政改革產生 了一 種在整體上能取代 官僚制 ，並具備像 官僚制那樣完備 的鮮 明特徵 的佔 主流的組織形式 ，儘管新公共管理 的改革者聲稱要取代作為傳統公共 行政基礎 的官僚制 。有意思的是 ，奧斯本和但哈特都對傳統的公共行 政模 式進行 了猛烈的批評 ，但他們建構 的一些新 的運作方式和理念 的 一個組織上的承擔者卻依然是 官僚制組織 。既便在今天 已經普遍採用 合 同制方式治理 的美 國 ，我們仍然可以看到垂直模 式的官僚結構 的作 用 。網路治理或許被認為是未來最有希望來取代傳統官僚