城镇住房中政府角色及定位及职能重构.docVIP

城镇住房中政府角色的定位与职能重构 摘要：本文从政府、市场、业主三方的角色关系角度出发，分析了深圳城市更新过程中的政府角色特点，并阐述了目前深圳城市更新模式中存在的问题和影响。最后，本文提出了政府应从建立差异化的项目实施机制、完善城市更新规划体系、创新规划手段、构建多元化财税鼓励政策、构建城市更新评估检讨机制、建立城市更新专署机构等方面，进一步强化政府对重建活动的干涉、引导能力的建议。 关键字：城镇住房；政府；角色 城镇住房制度是国家在解决城镇居民住房问题上实行的基本政策和一系列方式、方法、体系的综合。经过近三十年的住房制度改革，我国房地产业发展迅速，城镇居民住房水平有了很大提高。但同时，也产生了一系列的住房问题，如房价过快上涨，中等收入家庭的住房问题凸现；低收入家庭住房条件改善缓慢；住房供应结构调整步伐较慢；住房建设和消费模式粗放等，而且房地产是对经济增长具有强大拉动效应的产业。因此，应该对政府的角色进行重新定位。 1 角色关系理论及其模型构建 1.1 角色关系的主要理论 1.1.1 基于角色构成与搭配关系的角色关系理论 多元主义理论（Pluralism）、公共选择理论（Public Choice Theory）、政体理论（Regime Theory）等都是围绕政府、市场、业主三方关系出发的角色关系理论。这些角色关系理论关注私人部门的作用，分析围绕地方政府的各种力量联合。其中，政体理论融合了公共选择理论和多元主义的要素，认为城镇住房的建设是政体变迁的物质反映，谁是“政体”的成员，谁是“政体”的主导者，会引起城市空间结构的不同变化，应用最为广泛。 1.1.2 基于动力机制的角色关系理论 从政治经济学角度来看，经济动力是推动城镇住房建设的本质。增长机器（Growth Machines）理论和交换机制—使用价值（Exchange/Use Value）矛盾论将城镇住房视为商品，揭示了城市再开发中的经济动力来源与各主体关系的内在联系。 交换价值—使用价值理论提出，在城市的房地产市场中，那些直接参与到城市空间商业交易获得利益的人（Place Entrepreneurs），看到的是土地的交换价值，即通过市场获得的租金或出让金等经济利益；而那些真正使用空间的人关注的是土地本身的使用价值。城市再开发的矛盾本质是这两类人之间的矛盾，是交换价值和使用价值之间的冲突。 增长机器则将这些追求交换利益者集合而成的联合体称为改造过程中的主要作用者，他们是以土地为基础的精英的联合体，由空间的经济利益联系在一起，促使城市政治按照他们所追求的经济扩展和财富积累的方向发展。 1.2 角色关系的消长与制衡 1.2.1 国外城市更新中的角色关系演变 反观欧美城市更新组织模式的发展历程，实际是更新主体三方诉求关系持续博弈、角色参与力量较衡在螺旋上升过程中不断趋于平衡的过程。 1950年代以前，欧美城市更新目标专注于改善社会福利和环境卫生，政府是城镇住房建设中的主导者和实施者，以“政府推土机”的方式推进大规模改造。1950至1960年代，在全球经济危机影响下，政府公共资金的短缺迫使地方政府发展出多样化的资金政策和融资手段，以尽量少的公共资金吸引私人资金投入城镇住房建设中，转而邀请私人开发商更多地进入实施过程直至决策程序。然而，政府与市场主体通过“公私”合作、结成“增长联盟”的公私伙伴合作模式强调经济目标而忽视社会目标，令业主和租户被隔离在决策主体之外，最终受到广泛批评。 1990年代开始，“伙伴合作”关系开始被更多探讨，城市政府与各非政府组织、义务团体、社区团体、公民自发组织等“第三部门”（Third Sector）建立起的各种基于对等互信、合乎公众利益的多元协作关系被认为是更优化的组织推进方式，并发展出“伙伴合作理事会”等新型的改造推进组织方式。 1.2.2“目标—角色”双纬度角色关系模型 不同城市发展阶段下更新主体的参与动因，确定了住房建设过程中的角色关系分配，并继而决定重建后的最终利益分配。城镇住房建设中谁是主导者，谁是支持者，取决于项目在经济、社会、政治三个维度内涵的价值导向。 当政治价值高于经济、社会价值时，政府一般作为主导、推动方，并为改造的实现付出主要代价；当经济价值高于其他价值时，市场主体一般是项目的组织实施者和资金筹措者，因为其产生相对较大的利益回报；当社会价值最高时，使用者往往是最为主要的倡导者和推动者。图1模型可用于解释城镇住房建设中的的动力机制与合理的更新组织模型之间的相互关系。 2 城镇住房的特征与问题 我国房地产业发展迅速，国家有关部门统计数据显示，1998年至2003年，我国的房地产投资完成额持续了6年的两位数的快速增长，增长率分别为14％、14％、21％、27％、23％和30％。2004年4月，国土资源部、国家监察部联合颁发《关于继续开展