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简述行政法解释两种形态差异、成因及效力 　　　[论文关键词]行政法解释行政官法官法律思维 　　[论文摘要]行政法的适用解释存在着行政机关的解释和司法机关的解释两种形态,但是由于行政官与法官在法律思维上所存在的差异和工作环境的差别,使他们对法律的解释会形成不同的特点,而这些特点也同时决定了两种解释形态的不同的法律效力。 　　行政法解释可能存在于行政机关适用法律和司法机关适用法律的过程之中,但是法官进行规则适用的方式却可能与行政者不同,由此也形成了对行政法的两种不同解释类型,两者的区别在于:“司法解释具有权威性品格,而其他官员的解释,尽管通常被接受为有效解释,原则上要服从司法审查。”而且,“在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性,因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律的含义的话,那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽视了这个事实,我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会,而不论这些官僚有多仁慈。”[1]那么,行政机关的解释与司法机关的解释究竟存在哪些区别?这些区别又是如何形成的呢?本文试图对这些问题进行初步的探究。 　　一、行政法解释两种形态的差别 　　首先,行政机关的解释是建立在行政过程上,而行政过程“是行政主体在行政权力的配置、实施和受监督的过程中,与行政相对人所发生的相互关系在时空上的各种表现形式和形态。从法律关系的角度看,是行政法律关系的形成、变更和消灭过程中彼此之间的相互影响和相互作用的各种表现形式和形态。”[2]在该过程中,行政机关是主动式的、命令式和强制性的,虽然也存在法定的形式和程序规则来规范行政机关,但是它的结构基本上是线性结构,与司法程序、过程相比,带有明显的执行性,这种执行性的特点决定了行政过程中对法律的理解的非独立性和非自主性。所谓非独立性是指它的解释活动是依附性,是为执法行为服务的;所谓的非自主性,是指解释法律并不是他们的最本质的工作,而是基于他们的法律赋予的行政权所伴随的权力。司法解释建立在特殊的司法适用过程中,而这个司法过程是以专门的程序来确定事实、以一种权威性的方式来宣布法律。[1](313)更为重要的是,司法过程中的程序是典型的三角结构,法官处于中立的超然地位,与诉讼两造没有利益上的纠葛和牵连,这对于法官的法律解释能够保持客观的态度十分关键。 　　其次,行政机关适用法律追求的是行政目标,法律依据是其达到目标的手段,他寻求法律依据所希望达到的是证明其行政行为的合法性和正当性,目的是为了建构行政行为的正当理由,从而使行政相对人接受他作出的行为,因此行政机关对法律的理解更多的是考虑行政的功利目的,更容易趋向于主观解释,从而形成解释的偏向性;司法机关在司法中的裁判角色和审判的被动性,使他没有自己既定的目标和功利上的考虑,因此他在法律的解释上是被动的,他在解释中更多的是考虑公平性、客观性,因而更多地趋向于对法律的客观解释。 　　第三,行政官是在行政系统的工作环境中、在等级森严的官僚体制下进行行政法的适用活动的,严格的人身依附关系和惟命是从的行政活动方式,使行政官难以获得独立地位来进行对法律的理解和应用活动,因此在适用中不太可能进行纯粹的法律上的思考而更多的是综合性的政策性权衡过程。特别是在中国这个复杂的政治体制下必须要处理上下左右关系,使行政官的法律思考不能不夹杂在大量的非规范性思考中。难怪著名的行政法学家韦德也认为:“行政决定是依行政政策作出的……行政官是尽力依据公共利益找出最有利最理想的答案。”[3]法院对法律的解释环境和体制条件显然是行政机关所不能比拟的。在现代社会里,司法系统从本质上是独立于以命令和服从为基本特征的行政系统,作为法治的监护人和法律的宣示者,法院并不存在严格的上下级关系,各级法院在形式上是独立的,不存在权力支配关系。法官以裁判案件和维护法治为基本立场,由此决定了法官的独立、自主、平等和公正品性,因此法官可以在一个相对比较法律化的环境中来进行法律上的判断和思考,法律理性和法律自身的逻辑规则可能比较容易获得他们的接受和遵循,这决定了他们在司法活动中所采用的方法是客观的并遵守着他们的法律观念。[3](51)所以,“多数法律家往往不能容忍非公开的政治交易和无原则的妥协,对行政机关的因事制宜的变通裁量也保持高度的警惕。”[4] 　　第四,司法机关对法律的解释是规范化的解释,受内在的解释规则的约束,解释者的主观随意性和自由度相对比较小,而且作为法律家的法官,“由于他们掌握了法律专业的知识技术,尤其重要的是他们通过法学教育和实践体验所形成的独特的思考方式适应了时代的需要。”[4](199)因此,法官“习惯于听取不同意见,从对立之中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识或者决定。在专业分工日趋细密、利害关系错综复杂的现代社会,职业法学家……