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行政法视域下服务型政府建设 　　摘要建设服务型政府是和谐社会建设的一个战略举措，我国在新形势下提出建设服务型政府，既是时代的要求也是科学发展观在政府行政改革方面的体现。本文认 为作为一种指导理念，“服务型政府”与“法治政府”互相契合。“服务型政府”只能在指导理念层面发挥作用，其最终的实现，则必须依托于法治政府的建设。就 行政法律制度设计而言，总的思路是厘定政府的法定“服务”义务，具体操作应从丰富行政法目标体系、完善行政立法、加强依法行政和提高公务员学法用法能力的 方面率先进行规范。 　关键词服务型政府 公民本位 行政立法 依法行政 　作者简介：卢斌，中国政法大学政治与公共管理学院。 　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-144-02 　 　一、服务型政府的内涵及意义 　服务型政府，就是坚持以人为本，以为人民服务为宗旨，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现经济、社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府。在当前经济全球化、信息化、市场化及世界性的政府改革浪潮的国际背景下，建设服务型政府有着重要的意义。 　首先，建设服务型政府是公共管理发展的必然趋势。传统政府即管制型政府控制了社会生活的方方面面，过多的干预了经济和文化发展，不利于自身及 国家的改革创新。因此，在上世纪七八十年代，很多西方国家内部出现了政府管理困境，例如财政危机、政府机构膨胀、公共行政效率低下、公共服务质量下降、官 僚主义盛行等情况。这一系列问题造成公民对政府的不满与日俱增，传统的公共行政模式受到来自外部环境和政府内部危机的双重挑战。为了应对挑战，二十世纪八 十年代西方发达国家掀起了一场声势浩大的改革运动即“新公共管理运动”。①新公共管理运动倡导行政就是服务,公众就是顾客的理念,要求政府树立顾客至上的 价值取向，把公众的满意度作为政府工作的出发点和归宿。后来，以珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特为代表人物提出的新公共服务理论,发展了政府管理 模式理论，它纠正了仅把服务对象当作顾客的倾向,更注重服务对象以顾客身份参与公共管理,更关注他们的社会公民身份，②而政府或政府官员的任务是“服务而 非掌舵”。新公共服务理论确立了“公民本位”的思想，只有在这样的理论基础上打造的政府才是服务型政府，政府为公民提供所需的服务，公民才是社会管理的主 体。 　其次，服务型政府是中国特色的人民主权理论的题中之意。我国《宪法》第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”，它表明在我国， 国家的权力来源于全体人民,主权不属于任何个人,而属于人民全体;人民主权具有对内的最高性和对外的独立性,在一个国家中没有高于人民意志的意志;法律应 是人民意志的共同真实集中的体现,立法权属于人民;政府由人民选举产生,政府的工作应服务于人民的利益及幸福,政府的权力源自人民的授予,应对人民负责, 受人民的监督;一切承担社会与国家公共管理职能的组织的合法性在于尊重人民的意志与利益,在法律的规制下认真履行职责,以保障和增进社会公益和个人价值。 ③政府是人民行使主权的工具，其存在的目的是为了给人民提供服务，政府施政必须坚持“以人为本”，努力打造法制化的政府、便民化的政府、人性化的政府、能 力化的政府，致力于建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，维护社会稳定和经济健康发展。 　二、法治是建设服务型政府的基础和保障 　温家宝总理曾于2004年在中央党校首次提出了“建设服务型政府”的行政管理体制改革目标，并在之后的讲话中明确阐述了服务型政府的基本内 涵。他指出：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部 门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设。增强政府工作透 明度，提高政府公信力”。④而无论是从规范政府行为方面看，还是从保护公民权利方面看，服务型政府都需要以法治作为基础和保障。只有在法治的前提下，才能 保证政府施政行为的规范性，避免主观随意裁决行为，实现服务型政府的廉洁高效。使得政府按规则行事，深刻理解自己管理在社会生活中的角色，在市场机制发挥 作用的领域应减少干预，积极整合资源为公民提供优质服务，从而稳步提高政府服务的质量和水平。在我国，建设法治政府的核心是全面推进依法行政。公共行政不 同于私人的服务,其相对人社会公众，是公共利益的代表者和享有者。行政相对人对行政主体的服务既有配合的义务,又有参与管理和分享服务的权利。为了能够提 供高效高质量的服务,法律赋予了行政主体相应的权力和手段。于此同时，行政主体必须确立正