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行政责任制度中国进路前景分析 　本文选自《行政与法》2013年第1期，版权归作者和原杂志所有，仅供读者参考，请勿抄袭。　政府是现代社会最重要的组织。政府公共行政体系是国家重要的制度安排。美国政治家汉密尔顿说：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理本身。”［１］实践证明，统治者管理好经济社会并不难，难的是如何管理好政府，尤其是要让政府负起责任来。用责任的绳索捆绑住政府的权力之手的途径，就是约束和控制政府行政权力的各种措施和方法。 　一、作为基本因素的行政责任制度 　澳大利亚学者休斯认为，“任何政府都需要建立一套责任机制hellip;hellip;对于任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本因素。这句话反过来说可能更有说服力，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。”［２］因此，发展民主政治，建设法治国家，必须健全行政责任制度。 　没有规矩，不成方圆，社会生活需要一套调整人们行为和社会交往的“规则”，这些规则就是各种形式的制度。没有制度，政府就无法运行。如果缺乏责任制度，就会导致混乱。波普尔认为，“社会生活最重要的方面”我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀；而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说，我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”［３］邓小平同志也指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［４］可见，就约束和控制权力而言，制度问题是一个具有根本性、全局性、长期性和稳定性的问题。 　从治理机制上讲，在现代社会中，制度比人品重要。第一，由于信息不对称，在选用和招聘行政官员时，考试和面试等手段都不足以保证了解他的全部信息，包括其能力、品德等。因此，很难保证总是能把最优秀的人才选拔到公职岗位上来。第二，人性是复杂的，人品是容易变化的，权力使人堕落，这就存在着所谓的“道德风险”。一旦具备条件，官员就会机会主义行事，即使是人品好的人也难以避免。相反，由于人品好还可能让人们失去警惕，反而增加了不负责任的风险。在行之有效的制度中，严厉并有效的惩罚使品行不好的人也不敢轻易挺而走险，以身试法。否则，自利的个人就会毫不客气地滥用自己的权力，为自己争取更多的好处。 　与人品相比，制度至少具有几个方面的优势：稳定的制度规则提供了正确行动的必要信息，规定了个人行动的报酬结构，给人们的行动以合理的预期；制度可以最大限度减少道德风险，如果制度设置合理，监督机制健全，执行有力，那么，不管什么人都难以逃避制度的惩罚，因而能维持一个最低限度的制度化要求的表现；制度规则长期稳定，不容易变动，不管来者何人，甚至无论其品性优劣，都一律照章办事，遵照执行，可以免除怒意、人情和关系等主观因素的干扰；从不信任任何人为逻辑起点，致力于防范错误行为。 　在我国谈行政责任，更要注重的是制度建设。自古以来，我国就有根深蒂固的清官意识，将社会治理的希望寄托在个别官员的自我超越、自我克制之上。良好的治理结构的基础是一套公平、高效、负责任的制度体系，而决不可能是个别人的英雄主义。如果制度严密，能够防范、揭露和制止官员们小的错误行为，能够警醒和监督官员的错误倾向，就不至于让他们在错误的道路上越走越远。所以，要实现负责任的行政，必须建立行政责任制度。 　二、行政责任制度的中国进路 　（一）建立有效的权力制约机制 　由于权力的利益性和能动性，一切有权力的人都容易滥用权力。麦迪逊认为，“如果人是天使，就不需要政府了；如让天使来统治人，也就无须对政府采取内外部的控制。”［５］面对易于腐败的权力，避免绝对权力及其恶果的方法，就是让它受到约束和制约，接受责任的束缚。 　正确地行使权力要求有效的权力制约机制。有效的权力制约需要良好的制度规范。为此，我们可以从两个方面设计对权力的制约。其一，是以个人的权利限制国家的权力范围，即从保障公民的基本权利出发，划定政府权力不可逾越的绝对屏障。通过将政府的权力置于公民个人权利和利益所隐含的限制或制约之中，将普遍的公民权利作为制约和平衡政府权力的一种力量，实现对权力的制约，这是以权利制约权力的思路。这一思路的权力制约向度是自下而上的。其二，是对政府不同权力部门的制约和平衡问题。即通过对国家权力进行分工，使各个部门在各司其职的基础上，互相竞争、互相制约和互相监督。正如孟德斯鸠所说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”