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论抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围 　　摘 要 现行行政诉讼法没有将抽象行政行为纳入为其受案范围，但实践中却存在大量的因抽象行为缺乏监督而滥用行政权的问题，因此抽象行政行为的可诉性在理论界和司法实践中均是亟需解决的问题。本文以比较法的视野，论证了立法、行政机关对抽象行政行为的监督，同时涉及法院对抽象行政行为的审查。　　关键词 抽象行政行为 行政诉讼 受案范围 可诉性　　作者简介：孙开宏，三级律师，广东瀚宇律师事务所合伙人，主要从事知识产权及公司法务的研究工作。　　中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-025-02　　近几年来在行政诉讼审理中经常会遇到这样的问题：被争议行为是否为抽象行政行为？因现行行政诉讼法不将抽象行政行为规定为受案范围，若争议行为被认定为抽象行为，则案件会以行政相对人败诉告终，当事人之间的争议很难通过司法程序得到解决。抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定对象实施的能反复适用的、具有普遍约束力的行为规则的行为。当抽象行政行为侵犯行政相对人的合法权益时，我国法律并没有赋予受侵害的相对人以诉权。抽象行政行为的效力可能涉及一个地区乃至全国的公民、法人和其他组织，因此将其纳入行政诉讼受案范围的呼声日益高涨。　　一、抽象行为被排除在行政诉讼受案范围之外的现状及其理由　　我国现行《行政诉讼法》第13条，以列举的方式明确规定了行政相对人不能对四项行政行为提起行政诉讼，其中就涵盖了抽象行政行为。尽管我们在制定行政诉讼法的时候参照了日本法律，但是在抽象行政行为的可诉性上并未借鉴。　　对于我国将抽象行政行为排除在行政诉讼受理范围之外，笔者认为原因如下：　　（一）抽象行政行为的监督主体为权力机关和行政机关　　宪法及相关法律将对抽象行政行为的监督权赋予权力机关和行政机关。《宪法》第67条、第89条、第104条和第108条，《立法法》第87条和第88条，《国务院组织法》第3条和《行政复议法》第7条均规定了将对抽象行政行为监督的权利授予权力机关和行政机关。鉴于我国已经从宪法的高度赋予权力机关、上级行政机关和复议机关监督行政法规、规章、决定和命令的合法性及合理性，再加上在制定行政诉讼法时的立足现实、逐步扩大受案范围的指导思想，就暂时将抽象行政行为的可诉性予以了否定。　　（二）抽象行政行为间接地影响行政相对人的人身权和财产权　　抽象行政行为突出表现为以普遍的、不特定的人或事为规范对象，其效力在较大地域范围内具有普遍性和反复适用性，所以有一种观点认为，抽象行政行为并不直接触及行政相对人的权利和义务，而是为具体行政行为提供条件和前提，作为媒介通过具体行政行为影响相对人的权利义务。　　（三）行政诉讼制定之初不宜规定过宽　　我国行政诉讼制度建立较晚，行政实体方面的法律尚不够健全和完善。虽然我们在确定行政诉讼受案范围时，往往运用了充分保护公民、法人或其他组织合法权益的原则，但是确定行政诉讼的受案范围从当时我国国情出发，要考虑到我国行政诉讼制度的实际状况和人们对它的认识程度，因此未将所有的行政争议都纳入到司法救济中。　　二、将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性　　（一）西方国家将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的司法实践　　在美国，法院对行政机关的行为是否符合宪法及法律的审查，采取“可以审查的假定”原则。另外，法院还针对不同行政法规的类型确定了不同的审查标准，包括但不限于：对非正式程序法规采严格要求的审查；对科技法规的审查，法院应当表现自我克制的精神；对立法性法规，由于其效力与法律相同，法院对其的审查范围受到了限制；对解释性法规，法院对其审查态度取决于其本身的合理性质。　　在法国，除一部分紧急条例外，其行政法院对行政机关制定的条例都有管辖权。法国法律规定，行政诉讼必须在受攻击的决定作出以后2个月内提起；期间的起算点，具体行政处理从通知之日开始，抽象的行政条例从公布之日开始。法国的行政法院是一个行政审判机关，一方面是行政系统的组成部分，另外一方面同时又是司法审判机关外的、同样具有审判权限的审判机关。可以说法国行政法院一身兼其他国家司法和行政监督两种角色。行政条例的效力受法律限制原则约束，使立法机关可以依法行使对其监督。　　德国和日本不因已有的立法和行政监督，而否认抽象行政行为的司法监督。如果当事人认为法规和规章违宪，就可向宪法法院起诉，进而由宪法法院审查其合宪性。当具体行政纠纷涉及到法规和规章，当事人可在寻求行政法院解决该纠纷的同时，一并提起对所涉法规和规章的合法性审查。日本《行政案件诉讼法》中指出，若公民对于行政主体行使公权力的行为有异议，应该提出抗告诉讼，诉讼范围不仅涵盖以具体行政行为为内容的行政案件，并且涵盖法院对法律、命令、规则等作违宪审查的这一权限。　　因此，西方主要国家对抽象行政行为监督的