中国牧区生态移民实践、问题及政策导向.docVIP

中国牧区生态移民实践、问题及政策导向内容提要：生态移民是中国为改善生态环境、消除区域性贫困而采取的一项政策行动。牧区生态移民是由政府主导的“非自愿性生态移民”，其主要目标是为保护某个区域特殊生态或让某个区域生态得以修复，并减少牧民贫困。牧区生态移民并非简单人口流动，也非生态环境和经济行为问题，其包含着传统游牧社会向城镇定居的社会机体演化的浓缩过程，涉及社会和文化传承问题。因此，需审慎做好牧区生态移民各项工作及政策导向，降低其经济、社会和生态风险。 关键词：中国牧区；生态移民困境；政策导向 中图分类号：F326.3 文献标识码：A 文章编号：1003—4161（2012）05—0111—04 一、中国生态移民实践 生态移民是中国政府为解决生态恶化、消除区域性贫困而采取的一项政策措施。在中国历史上，曾经由于自然灾害和环境恶化等原因产生过“生态难民”。但真正意义上的生态移民仅有20多年历史，而其作为改善国家生态环境政策加以实施则开始于近10年。 20世纪80年代初，生态移民与“异地扶贫”相伴而生。1982年，宁夏南部山区因生态环境极度恶化，导致当地农牧民无法保障正常生产生活，被国家评定为“特困地区”。在国家主导下被迁往外地居住，实施了“吊庄移民”。这一以扶贫为目标的移民政策，自1980年中后期引入到中国北方干旱半干旱地区，如甘肃省的河西走廊地区等进行区域性综合扶贫开发。1994年，中国开始实施“八七扶贫攻坚计划”，即从1994---2000年，用8年时间解决7 000万人口的贫困问题。异地扶贫开发也随之推进，中国大部分省区都进行了以反贫困和保护生态为目标的异地扶贫搬迁试点，重点包括宁夏、内蒙古、云南、贵州等民族省区。2000年，伴随西部大开发战略实施开始了中国大规模生态移民。中国于2003年实施的《退耕还林条例》中，第一次提出了“鼓励在退耕还林过程中实施生态移民，并对生态移民农牧户的生产、生活设施给予适当补助”，此后生态移民在宁夏、内蒙古、青海等地大规模实施。2010年，国家发改委颁布的《“十二五”促进区域协调发展的思路建议》中，将建立生态补偿机制、鼓励生态移民作为针对限制开发区和禁止开发区而实施的区域生态政策之一。 近几年，实施生态移民作为中国改善生态环境、消除区域性贫困的区域政策已初见成效。据国务院西部办资料显示，中国需要实施生态移民的人口约有700万，截至2005年已有70万人实施了生态移民。 中国牧区有40亿亩草原区，实施生态移民30万牧民。例如，内蒙古有13亿亩干旱和半干旱草原区，1998年第一期生态移民工程是为减轻阴山北麓生态脆弱区人口对生态环境的压力。2001年锡林郭勒盟实施名为“围封转移”的大规模生态移民工程。2002年，阿拉善开始实施名为“收缩转移”的生态移民工程。2002年，鄂托克旗实施名为“异地扶贫搬迁”工程。2008年投资1300万元用于移民扩镇工程建设。 二、中国牧区生态移民特点 生态移民实际上是人与自然关系的重新调整。其有广义和狭义之分：一般认为，广义是指与生态问题有关的移民，统称为生态移民，类似国际上常见的环境移民（environmental migration）；狭义生态移民是指在中国特有环境政策下，为保护某个区域特殊生态或让某个地区生态得以修复而进行的移民搬迁活动，往往由政府组织实施。从移民分类看，牧区生态移民是政府主导性的“非自愿性生态移民”，其主要目标是为保护某个区域特殊生态或让某个区域生态得以修复，并减少牧区牧民贫困。中国牧区生态移民一般强调“群众自愿，政府主导”，但多数地区则是“牧民自愿情况下的被动选择”，搬迁牧民对政府有较大的依赖性。 牧区生态移民并非是简单的人口流动，它既包含着传统游牧社会向城镇定居社会机体演化的浓缩过程，同时还其涉及牧区生产方式、牧民生活方式激烈变革等深层次问题。移民搬迁及与相伴随的城镇化过程，已经对牧区的自然生态、社会经济结构、民族文化传承等方面产生了诸多影响，特别是牧民搬迁后短期内后续生计问题，文化如何融入城镇问题，移民生产生活方式适应问题以及心理压力问题等。 牧区生态移民不仅仅是生态环境和经济行为问题，也是一个社会和文化问题，牧区文化本身存在着重要的生态意义，环境恶化必然会导致文化特别是传统文化中生态智慧的消失。例如，调查中发现，内蒙古有些移民村落，搬迁后建起了许多“奶牛村”，这是牧民搬迁后被迫改变原有生活方式，从传统走向现代过程中所作的适应和变化。当牧民由游牧草原迁往搬迁地后，出于生存需要，不得不改变原有传统的放牧方式，转而饲养肉牲畜。且在与外部交往过程中，不断接受和适应外部文化的影响。文化的内核生计方式与自然环境存在着最密切相关关系，不同的生态环境会有不同的文化生计方式与之相适应。生态环境作为文化生存与发展的