城市的土地属于国家所有规范解释.PDFVIP

华东政法大学学报 2017 年第 3 期 “城市的土地属于国家所有”的规范解释 张保红* 目　次 一、问题的由来 二、“城市的土地属于国家所有”现有解释之检讨 三、《八二宪法》及历次修正案的制宪原意与后来的立法曲解 四、“城市的土地属于国家所有”的规范解释和相关立法的修订 五、结语 摘　要　立法与实践对宪法规定的“城市的土地属于国家所有”的曲解损害了土地权益人利益 并严重违背法理。目前学者的种种解释或不能适应市场经济的发展，或存在与历史事实不符的问题。 制宪原意是在允许原土地权益人继续使用的情况下将城市土地国有化，这与当时的计划经济体制相 适应。然而，经过历次修正案和土地市场的开放，条文意义改变为在土地权益人保留了土地使用权的 情况下将城市土地国有化。原土地上的权益人的权益虽经历了从所有、使用到使用权的转变，但并未 发生实质改变。该解释可以通过《宪法》第 13 条公益征收条款之规定反向推出。《土地管理法》和《城 市房地产管理法》应当根据新解释予以重新修订。 关键词　宪法　土地　非公益征收　解释　国家所有 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《全面深 化改革决定》）就土地问题提出了许多战略决策，例如“建立城乡统一的建设用地市场”“缩小征地范 围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。 2016 年 1 月 27 日发布的《中共中 央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（以下简称《2016 年 中央 1 号文件》）再次确认要“推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。 总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验，适当提高农民集体和个人分享的增值收益。”但这 些决策的落实都无法绕开《宪法》第 10 条第 1 款“城市的土地属于国家所有”的规定。目前学界就 *　张保红，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，法学博士。本文系“中国博士后科学基金第 57 批面上资助项目”（项目号 2015M570203）的阶段性研究成果。 170 　张保红　“城市的土地属于国家所有”的规范解释 该规定提出了一些解释建议，但均不尽人意。本文通过研究《宪法》条文产生背景、适用条件以及条 文相互之间的关系并考察该条文对土地立法的影响等基础上，对“城市的土地属于国家所有”进行规 〔1 〕 范解释，为实现农民“带地入城”， 落实《全面深化改革决定》精神和为《土地管理法》和《城市房地 产管理法》的修订，扫除障碍。 一、问题的由来 《宪法》第10 条第 1 款规定：“城市的土地属于国家所有。”根据文义，该条文意将城市土地国有化， 不但现行《宪法》于 1982 年制定时城市土地会被国有化，而且随着城市的扩张，新建成区甚至被纳入 城市规划区的土地也将被国有化。如此大规模的土地国有化听起来匪夷所思，但它却真实的被我国 的近三十年的实践所践行。该条在实际执行中存在很大问题。 （一）未考虑相关利害人的利益 1. 未考虑到土地原所有人的利益 尽管从《共同纲领》《五四宪法》《七五宪法》到《七八宪法》，均没有“城市的土地属于国家所有” 〔2 〕 的规定，但《八二宪法》 中该规定的出现也不是十分突兀的。1949 年建国一直到 1956 年，我国城市 土地基本是以私人所有为主。1957 年到 1967 年，城市的房屋经由国家租赁或公私合营的方式开始 〔3 〕 出现部分的国有化。1967年到 1970年代末，我国城市土地则经历了大规模的国有化。 1982年《宪法》 规定“城市的土地属于国家所有”时，城市里的私有土地已