建立我国行政诉讼调解制度构想.docVIP

建立我国行政诉讼调解制度构想根据我国现状和行政诉讼本身的特殊性，阐述了行政诉讼调解的性质定位、基本原则和与之相配套的程序设置，主要从实际操作的现实基础角度出发，以期用一个全新的视角，尝试探索适合行政诉讼调解的最佳结构模式。 行政诉讼调解制度原则在中国目前的法治背景下，行政诉讼调解制度虽已为我国理论领域所圈引，在专家学者书面博览、穷思顿悟的归纳、总结的同时，我们认识到：许多学者最终仍未对其中的一些问题进行系统的、有条理的和有深度的论述。一是实践性的缺乏，没有指出能够具体应用于实践或增强实务操作的、有着广谱指导性的“技术规范”；二是空泛的理论论述体现的是“诸侯思维”，理论纷争多，观点分歧多，协调统一少。同时司法实践中出现的以案外协调为名义的变相调解，也迫切需要理论的指导和法律的规制。 一、行政诉讼调解的性质定位 首先，它发生在行政诉讼过程中，是诉讼调解，是在行政相对人对行政机关具体行政行为不服时，由行政相对人作为原告向人民法院申请维权的救济性活动。其次，该调解属人民法院调解，是在人民法院审判人员的主持下，以原告、被告身份地位平等为前提，组织、协调、斡旋，最终达成利益平衡，形成调解协议，终结诉讼的一种方式。再次，它是人民法院审理行政诉讼案件的一种方式，而且与判决具有相同的法律效果，调解协议具有强制执行力。 二、行政诉讼调解的基本原则 行政诉讼调解的基本原则，是指反映行政诉讼调解的指导思想，贯穿于行政诉讼调解活动之中，用以规范和指导行政诉讼调解法律关系主体诉讼行为的基本准则。行政诉讼调解作为行政诉讼的一部分，其原则必然包含于行政诉讼原则之中，行政诉讼所遵循的人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则等都为行政诉讼调解所遵循。但在实施过程中，又有其具体的细分原则: (一)自愿原则 自愿原则是行政诉讼调解的首要的基本的原则。既然是调解，人民法院就应充分尊重当事人的意愿，调解的关键是当事人在自愿的基础上形成合意，只有自愿才能达成合意，促成真正的和解。行政诉讼中的原告在诉前是被管理者，是行政行为的承受人，其没有自愿而言。而行政机关作为行政行为的实施者，其权力具有法定性，且可以反复使用。行政行为的执行性带有强制色彩且权利的影响又有持续性，这些决定了原告在诉前显然处于极度弱势。但行政诉讼改变了这一状态，给双方以一种平等身份的机会，这种身份的改变才是自愿的前提。 司法实践中“以压促调”、“以诱促调”、“以拖压调”等现象都是与自愿原则相违背的。调解不能勉强，既要体现双方当事人的自愿，又要顾及其内心表示是否真实。在对行政案件调解时要注意，双方当事人意愿调解这一意思表示必须是明示的、直接的、自愿的，调解达成的协议必须反映双方当事人的真实意思。 (二)合法原则 行政诉讼实质是行政救济，就是通过监督行政机关的依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益。合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序，做到程序合法，在实体上，形成的调解协议不能违反国家的法律规定。具体而言，该原则应包含以下两个方面内容：第一，人民法院进行调解活动的程序要合法。由于法律已经规定了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度，这些都为行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。行政诉讼中的调解程序可以比照、借鉴上述调解的程序。第二，人民法院的调解协议内容不得违反国家的法律规定，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。行政机关拥有一定范围内的自由裁量权，允许其在法定范围内根据具体情况享有对实体权力的处分。行政机关只有在法定职权范围内撤销、变更行政行为才能有效。 (三)原告利益优先原则 基于对行政行为的尊重和对行政相对人利益的保护，结合行政诉讼法权利平衡理论的认知，以及最大程度地保护弱势方利益，行政诉讼调解应在被告能够做出让步的情况下，优先考虑保护原告的合法权益。这将有利于促进行政执法水平的提高，增进社会和谐。 (四)有限调解原则 行政诉讼不同于民事诉讼，不能实行民事诉讼的完全调解制度，要受诸多方面的拘束，所以只能实行有限调解制度，即把适用调解制度的行政诉讼案件限定在一定范围内。 1.行政诉讼主体权义的限定性。在行政诉讼中，大部分情况下原告能够用以处分或放弃的只有诉讼权利，原告不能随意放弃实体权利，也不能违反法律明确规定的义务，这就给原告的处分权规定了一个度。而被告也只有在法律允许范围内享有对权利的处分，即被告对权利的处分或放弃限定在法定权限范围之内，只有在法律规定的范围内才可以行使，严格禁止超越被告法定职权的调解。虽然行政法赋予了行政机关自由裁量权，但自由裁量完全是在法律规定的范围内，对裁量已做出了限制。当事人双方的权利和义务，行政管理法规事先都做出了规