我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析-自然资源学报.pdfVIP

第２６卷　第９期 自　然　资　源　学　报 Ｖｏｌ２６Ｎｏ　９ ２０１１年９月 ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＮＡＴＵＲＡＬＲＥＳＯＵＲＣＥＳ Ｓｅｐ．，２０１　１ 我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析 １，２ １ １ 王　婧 ，方创琳 ，王振波 （１中国科学院地理科学与资源研究所，北京 １００１０１；２中国科学院研究生院，北京 １０００４９） 摘要：当前我国城乡建设用地利用存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城 乡建设用地“双增”大量侵占耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地 置换有望成为破解该问题的综合途径。２００４年开始，伴随相关政策陆续出台，城乡建设用地置 换实践在多个省市试点推进，其中江苏省万顷良田建设工程、天津市宅基地换房、山东省农村社 区化、重庆市地票交易市场的实践较为典型。基于上述典型案例和系统要素分析，总结了实践 的问题、根源与演进，认为目前系统中的要素与相应的操作环节中存在问题隐患且部分问题表 现突出；实践中主要以涉及“非自愿”置换、补偿与保障不足、生产生活方式改变等的农民利益受 损问题较为突出；问题的根源集中在三个方面，即国家层面的约束性的法律、法规、政策尚不健 全，地方政府操作不合理和缺乏科学研究支撑。今后的实践中，应该建立统一的城乡土地市场 并逐步完善政府主导下的城乡土地市场运行机制，建立科学合理的征地补偿机制，深入开展相 关科学研究，遵循集约型用地增长模式，同小城镇建设紧密结合，注重保护村落景观风貌。 关　键　词：城乡建设用地置换；“挂钩”政策；城乡土地市场 中图分类号：Ｆ２９３．３；Ｆ３０１．３　　文献标志码：Ａ　　文章编号：１０００－３０３７（２０１１）０９－１４５３－１４ 近年，我国城乡建设用地供需矛盾激化，引起广泛重视。在城市系统内，城市建设用地 ［１］ ［２］ 普遍呈现用地指标紧张 、用地保障程度偏低 的局面，并且在严格的耕地保护政策背景 下，未来以占用耕地为主要用地来源的城市空间扩展将受到一定程度的制约。在农村系统 ［３］ 内，部分农村人口在城市化进程中逐步转移到城市 ，由于城乡二元体制根深蒂固，在重城 轻农传统思想、土地制度不完善等因素的影响下，农村居民点用地并未随之减少，反而出现 ［４６］ 日益加剧的农村空心化现象，宅基地闲置、浪费等低效利用问题突出 。城乡建设用地 “双增”导致的用地矛盾亟待解决。由此，城乡建设用地置换有望成为破解上述问题的综合 途径。２００４年以来，中央政府陆续出台了数项推进城乡建设用地置换的政策，并在试点范 围内逐步展开。从近年的试点实践来看，存在问题较多，并一度成为各界争论焦点。本文拟 对典型地区的实践情况及问题进行系统分析，以期对政策完善和实践推进有所裨益。 １　土地置换与城乡建设用地置换 土地置换是指通过土地用途更新、结构与布局调整、产权重组等措施使土地资源功能得 到再开发、土地资产得到增值，从而不断优化土地资源配置并实现土地的可持续利用，达到 收稿日期：２０１１－０４－０１；修订日期：２０１１－０６－０７。 基金项目：国家自然科学基金项目。 第一作者简介：王婧（１９８３－），女，山东淄博人，博士生，研究方向为区域与城市规划。Ｅｍａｉｌ：ｗ．ｊ．２０００＠１６３．ｃｏｍ 通信作者简介：方创琳（１９６６－），男，博士，甘肃庆阳人，研究员，博士生导师，近年来主要从事城市发展与城市规 划等研究。 １　４５４ 自　然　资　源　学　报 ２６卷 区域土地利用经济、生态、社会效益的最优化。土地置换可以包括国有土地置换、集体土地 换置、“国有—集体”土地置换（按权属性质分类），也可以包括建设