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城乡规划管理领域实施行政强制有关问题研究 赵星烁 胡 斌 【摘要】作为行政立法“三部曲”之一的《行政强制法》于2012 年1 月1 日起正式实施。与较早出 台的《城乡规划法》中关于行政强制的规定相比较，《行政强制法》作为行政强制领域的专门法，对行政 强制的概念、种类、设定、行政强制措施实施程序、行政强制执行程序等进行了明确规定，对在各行政管 理领域设定和实施行政强制提出了统一和规范化的要求。依法行政是城乡规划管理的基本原则，在城乡规 划管理领域实施行政强制必须符合法律规定。本研究对城乡规划管理领域现行法规、规章和规范性文件等 进行梳理，检视其中关于行政强制的规定是否与《城乡规划法》和《行政强制法》的规定相抵触，发现矛 盾，总结问题，并提出完善路径和建议，从而为促进城乡规划管理领域依法实施行政强制奠定基础。 【关键词】城乡规划法；行政强制法；城乡规划管理；行政强制；依法行政 1．引言 在城乡规划管理领域，查处违法建设是一个工作重点也是难点。尤其是采取查封施工现 场或强制拆除等具有侵益性的行政强制手段时，由于直接涉及行政相对人的利益，容易出现 对抗拆违工作的情绪和行为。因此，在城乡规划领域实施行政强制，尤其应遵从依法行政的 原则。 《城乡规划法》和《行政强制法》的先后出台，为城乡规划管理领域实施行政强制提供 了法律基础，同时也对行政强制的设定和实施提出了明确和更严格的要求。尤其是《行政强 制法》的出台，对解决以往行政强制领域存在“散”、“乱”和“软”的问题具有重要意义（袁曙 1 宏2011 ）。由此引出一个问题，即城乡规划领域已有的各类法规、规章和规范性文件以及 据此开展的行政强制实施工作，是否符合《城乡规划法》和《行政强制法》的要求，如果存 在矛盾之处又应如何应对。 针对上述问题，本研究以行政强制的概念、《行政强制法》和《城乡规划法》对行政强 制设定和实施的规定为铺垫，通过梳理各级各地已有法规、规章和规范性文件，发现其中关 1 所谓“散”是指有关行政强制的规定非常分散；“乱”是指行政强制权的设定和实施比较混乱；“软”则 是指在有些领域中行政机关强制手段不足，效率不高，执法不力。 1 于行政强制的规定和现行法律要求不一致的内容，并结合城乡规划管理实际工作中遇到的问 题和困难，探讨性地提出对策建议，从而为城乡规划管理领域依法实施行政强制奠定基础。 2.行政强制的概念和法律规定 2.1 行政强制的概念和种类 行政强制权是为了维护公共利益而被赋予行政机关的，是国家行政权的重要组成部分 （杨建顺2011 ）。一般而言，行政强制是指在行政过程中出现违反义务或者义务不履行的 情况下，为了确保行政的时效性，维护和实现公共利益，由行政主体或者行政主体申请人民 法院，对公民、法人或者其他组织的财产以及人身、自由等予以强制而采取的措施（姜明安 2011 ）。 《行政强制法》将“行政强制”这一概念上升为法定概念，并将“行政强制”作为与“行政 许可”和“行政处罚”并列的行政行为。该法第2 条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制 2 措施和行政强制执行” 。 “行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行 为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时 性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”；“行政强制执行， 是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织， 依法强制履行义务的行为” 。从定义来看，行政强制措施和行政强制执行的性质和目的有所 不同。行政强制措施是为了制止违法行为、防止危害扩大；而行政强制执行则是要求当事人 履行行政决定。从时效性来看，行政强制措施是暂时性控制的行为；而行政强制执行则是强 制当事人履行义务。《行政强制法》在后续的章节中也相应地对两种行政强制的设定和实施 规则分别做了规定。 《行政强制法》还明确了行政强制措施的种类和行政强制执行的方式。行政强制措施的 种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四） 冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞 纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物； （四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强