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论地方政府管理综合效益及其实现途径 陈晓原 （复旦大学，上海 200433） （本文已发表在《上海行政学院学报》2014年第6期，并由中国人 民大学书报资料中心的《管理科学》月刊2015年第5期全文转载） 摘要：地方政府管理的综合效益体现在环境效益、社会效益、经济效益的综合平衡。地方政府管理的综合效益既需要从某个地方政府辖境内生产力发展不同阶段的具体水平出发，对环境、社会、经济三种效益之间的关系做科学的分析和微调，又需要把这种关系分解为三种效益各自的指标体系和量化目标。行使地方政府的基本职能是实现地方政府综合效益的基本途径。 关键词：地方政府；公共管理；综合效益 地方政府管理综合效益的沿革和内涵 党的十八届三中全会决定指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”为了实现这方面的改革目标，有必要探讨地方政府管理的综合效益。它是地方政府职能的目标体系；是检验地方政府各方面工作、考核地方党政干部政绩的基本依据。 建国后，我国地方政府行使职能，在追求什么样的目标方面，经历了一个曲折的过程。从建国后至党的十一届三中全会，我国地方政府曾长期把工农业生产的总产值以及它的年增长率作为经济建设的主要目标。“尤其是五十年代末期到七十年代末期，我们一直将工农业生产总值，作为城市管理与发展的目标。”这样的目标导向在建国后的过渡时期有其客观必然性，对国民经济的恢复和完成第一个五年计划，起了积极的作用。但是，如同在过渡时期结束、开始全面建设社会主义之时，党和国家就应以经济建设为中心、启动经济体制和经济增长 方式的根本转变，与此相适应，地方政府经济职能的目标，也应开始迈出从主要追求产值、速度转向追求综合效益的历史性跨越。由于众所周知的原因，地方政府职能目标的这种转变被推迟了20多年。在这20多年里，地方政府在经济建设 方面仍然以产值、速度为主要目标，这样的目标导向对这一时期我国经济和社会的发展，仍有一定的积极作用，但同时也产生了一系列消极影响。一是没有正确 处理经济建设中产值、速度与经济效益的关系。“我国经济建设中长期存在的一 收稿日期：2014年6曰27日 作者简介：陈晓原，男（1954-）复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授，博导。 个严重弊端，是粗放经营，浪费严重，效益低下，40多年来尽管取得了巨大成就，但付出的代价太大。”二是没有正确处理经济建设与基础设施建设的关系。“全国城市基础设施的投资在全国基本建设总投资中的比重，1952年到1985年，平均每年只占到2.03%。”而同期这个比例，“美国是15%，英国是10.8%，日本是12%。”这是改革开放以后一段时期，基础设施滞后，成为制约经济建设较快发展的“瓶颈”的主要原因。三是没有正确处理发展生产与保护环境的关系。由于对环境保护缺乏应有的重视，在农业生产中更是不尊重自然规律，使生态环境呈现持续恶化的趋势。直到党的十一届三中全会以后，尤其是党中央明确提出实现我国经济增长方式根本转变的历史任务以来，我国地方政府经济职能的目标才走上从产值、速度为主转变为经济效益为主的轨道。 各地区经济和社会发展的不平衡是我国的基本国情之一。当沿海及内地部分经济发展较快的地区开始重视经济效益的时候，全国相当一部分地区还处在注重产值、速度的经济发展阶段。即使在经济比较发达的地区，“经济效益优先，带动社会效益，兼顾生态效益”，在今后较长一段时期内，仍然是多数地方政府可奉行的模式。只有少数地方，如被评为国家环境保护模范城市等，正在认识到“生态效益优先”的重要性。所以，把“生态效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益”作为社会主义市场经济体制下地方政府职能的目标模式，这是一种理想化的认识；它被各地干部群众接受的程度，以及它的实现程度，以各地生产力发展水平为转移；地方政府在行使职能中，应该以这种综合效益为目标，从当时当地的实际条件出发，逐步地调整三种效益的关系，以求既功在当代，又造福子孙。由此可见，实现“城市管理目标从工农业生产总值转变为综合效益”，是一种多阶段的历史性跨越。 地方政府管理的综合效益是一个可以量化的目标体系，可见图1。它说明：（1）综合效益是由生态效益、社会效益和经济效益所组成的，而生态效益、社会效益和经济效益又分别由各自的一系列指标所构成。可见，地方政府职能的综合效益不是一个抽象而空洞的概念，而是一种现实而具体的客观存在；（2）组成综合效益的指标都是可以量化的，这是因为这些指标所反映的客观存在本身是有数量的，不同的数量反映了不同的质量。综合效益、它的三种效益以及每种效益的一系列指标的量化，不仅使城市政府的公共管理有了明确而严密的标准，而且使对地方政府党政干部的考核有了可以衡量的尺度，减少了主观随意