我国失地农民利益受损制度逻辑.docVIP

我国失地农民利益受损制度逻辑摘要：如何通过完善农地制度来保障失地农民的利益事关我国失地农民的生存发展和社会稳定。通过对失地农民利益受损的机理进行剖析发现，集体土地产权模糊、产权缺乏排他性、委托代理问题以及征地制度中存在的公益性用地界限不清等制度性因素共同促成了失地农民利益受损。因此，有效保障我国失地农民的合法权益就要从我国农地制度进一步改革入手，明晰集体土地产权、赋予农民长期的承包经营权、严格区分公益性和经营性用地的界限、构建多层次的失地农民社会保障体系等措施。 关键词：失地农民；利益受损；农地制度；制度创新 中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1003—3890（2012）04—0031—05 一、引言 自20世纪90年代以来，我国进入了城市化和工业化的加速阶段。当然，在城市化和工业化带动经济、社会发展的同时，也引起了一些社会问题，其中，一个突出问题就是快速发展的工业化和城市化产生了大量的失地农民。根据通行的估算方法，我国的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7万公顷，而一般每征用1亩耕地，就会产生1.5个失地农民。据此推算，目前我国失地农民在5000万人左右，若根据我国目前城市化的发展速度及建設用地的需求计算，到2020年我国失地农民将超过1亿人。随着征地范围的不断扩大，失地农民利益也受到不同程度的损害。据测算，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按银行利率3%计算）。而自从我国实行土地征用补偿政策以来，累计向失地农民支付的土地征用费不超过1000亿元；过低的征地补偿费用，以及缺乏对失地农民保障的合理安排，失地农民处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，这样就使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。据对2005年进京上访的农民调查显示，73.2%的案件涉及农村土地问题，而农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面，其中征地纠纷所引发的冲突达60.1%，而非法征地和强制征地又占其中的33.1%。2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起因于土地征用而发生的警民冲突，占到总数的66.9%。 显然，失地农民能否得到妥善安置、失地农民的利益能否得到有效保护直接关系到我国长远经济的发展和社会的安定团结。鉴于此，我国政府出台了相关法律法规，加大对失地农民权益的保障。2005年12月，中共中央《关于推进社会主义新农村建設的若干意见》提出了要“完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”的指示；党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》明确要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建設用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，……解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。显然，上述政策的出台都表明，我国失地农民问题具有紧迫性和重要性。 究竟是什么原因导致失地农民利益受损？国内外学者们对此问题进行了深入研究。比如，汪晖（2002）认为，法律上的自相矛盾导致土地征用权乱用，进而侵害了农民利益；黄祖辉（2002）指出，在现行征地制度下，非公共利益的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，从而给集体土地所有者带来损失；黄小虎（2002）认为，行政权侵害农民的土地权益；钱忠好等（2004）指出，我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障以及公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难等等，都造成失地农民利益受损；蔡继明（2006）认为，征地制度不合理导致农民利益受损，故征地制度的改革可增加农民收入、节约土地、遏制腐败；Zou（2007）指出农村土地价格的非市场化不仅导致农民补偿低而且造成了整个社会福利的损失和社会不稳定；Li等（2010）的研究发现，城乡分割的土地市场以及补偿不足损害了农民的土地权益；Sarkar（2011）指出，土地方面相关法律政策安排不当造成农民利益损失；Zhang（2011）指出，征地补偿并没有考虑农民的长期发展，缺乏健全的生活保障以及就业支持计划，导致农民利益遭受损失；German（2011）指出企业为了扩大规模大量占用农地以及政府在招商引资政策方面的失误损害了农民利益。显然，上述观点都在某种程度上指出了失地农民利益受损的种种因素，但并没有揭示失地农民利益受损的制度性根源。本文拟从农地制度视角入手，揭示失地农民利益受损的制度性成因，从而为保障失地农民利益做出有益的探索。 二、我国农地制度的内在缺陷造成失地农民利益受损 我国当前的农地制度在调动农民积极性、维护农村的稳定方面发挥了积极的作用，但随着城市化和工业化的深入发展，工业用地需求增加，该