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社会政策的制定与实施探析 　　[摘要]文章以“全面二孩”政策的实施现状为切入点，从社会政策的制定与实施两个方面全面分析了我国从1949年至今的生育政策，以结构功能主义为理论支撑充分对政策不同群体的相关利益进行分析，对政策实施的阻力提出了建议。 　　[关键词]“全面二孩”；政策制定；结构功能主义 　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.152 　　社会政策的制定是政府为了满足人们在各个方面的民生需求、维护社会公平、解决社会问题，利用和调动各种社会资源制定的政策体系。随着老龄化速度的加快，“银发浪潮”汹涌袭来，我国的生育政策也在不断地调整和完善。2015年10月，十八届五中全会公告确定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。本文将利用结构功能主义理论对“全面二孩”政策的相关群体及其利益进行分析，以期对促进政策的实施提出创新性建议。 　　1生育政策的历史推进 　　人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，每个国家都力求在不同时期制定的人口生育政策必须符合本国国情的发展。我国作为世界上人口最多的国家，人口生育政策的制定也是一波三折。从新中国成立初期至20世纪末，冯立天在《50年来中国生育政策演变之历史轨迹》中将我国的生育政策大体分为九个历史?r期：“①从中华人民共和国成立到1953年：鼓励人口增长的政策。②1954年至1957年：由严禁节育到逐步主张节制生育。③1958年至1959年：已孕育起来的上层控制人口思想受到严重干扰。④1960年至1966年文化大革命发动前夕：计划生育思想复苏与开展工作。⑤1966年至1969年：计划生育政策未变，但丧失实施的社会环境。⑥1970年至1980年初秋：全面推行计划生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980年至1984年春：计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。⑧1984年至1991年：完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。⑨1991年至1999年：现行计划生育政策的稳定。”[1] 　　但是21世纪以后，劳动力问题、老龄化问题的日益凸显，我国人口生育政策发生了转折性变化。2002年开始实施《人口计划生育法》，夫妻双方均是独生子女的家庭可以生育二胎的政策开始在全国推行。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。2015年10月，党的十八届五中全会公报提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。[2] 　　2政策制定与实施阶段不同群体利益分析 　　社会政策的制定与实施是对全体社会价值进行利益最大化分配，帕森斯在其著作《社会体系》中提出，所谓社会结构，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种“总体社会系统”，包含执行“目的达成”“适应”“整合”和“模式维护”四项基本功能的完整体系。[3]在我国“全面二孩”政策的制定与实施过程中，笔者将通过政策对不同群体的利益冲突进行简要分析。 　　2.1政策制定者 　　上文提到，我国的人口政策必须符合我国发展国情而制定。在20世纪五六十年代，马寅初就指出了我国当时的人口问题，也系统阐述了他的理论观点，认为人多固然是资源，但也是一种负担，是需要合理控制的。这就是计划生育的早期雏形，但是由于与当时的主流思想不符，没有被采纳。进入21世纪以后，我国老龄化问题愈发严重，人口比例失调的弊端也暴露无遗，特别是中青年劳动力锐减和“失独”等社会问题的频发，我国中央政府及国家卫计委等部门从我国的战略布局出发，继“单独”二孩之后又提出了“全面二孩”政策。 　　2.2政策接受者 　　在“失独”问题严峻的社会环境下，独生子女赡养老人的压力也日益加剧，开放“全面二孩”政策是可预见性的必然事件。“全面二孩”政策的接受者也可以理解为直接利益相关者，主要是适育女性及其家庭。在分析“全面二孩”政策对他们的影响时，我们不得不又提到“单独”二孩政策，非独生子女家庭想要生育二胎也是推动“全面二孩”政策的主要人群。在决策过程中，他们无法直接参与制定政策，也没有权力对提案进行表决和投票，但是他们对政策制定的影响方式主要通过大众媒体，特别是网络和社会舆论。 　　2.3政策影响者 　　政策影响者是指没有参与政策制定，也不是政策主要接受者的间接群体。在“全面二孩”政策制定和实施之后，企业成为了政策的主要影响者。政策实施前，在企业工作的职场女性生育一个孩子，休一次产假，那么政策实施之后女性产假期间的工作替代问题成了企业的难