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中国电力工业市场化改革的问题及展望 周 波 二○○七年八月 一、中国电力工业的现状 （一）发电情况 截止2006年底，全国发电装机容量达到62200万千瓦，居世界第二位。其中水电12857万千瓦，占总容量的20.67％；火电48405万千瓦，占总容量的77.82％；核电685万千瓦，占总容量的1.10％；风力发电187万千瓦，占总容量的0.30％；生物质能等其它发电66万千瓦，占总容量的0.11％。 2006年全国发电量达到28344亿千瓦时，同比增长13.4％，电力供应能力进一步增强，发电设备利用小时数延续了自2005年四季度开始的下降趋势，6000千瓦及以上发电厂利用小时5221小时，同比下降3.7％。 发电市场主体已多元化，初步形成竞争格局。目前，全国6000千瓦及以上各类发电企业4000余家。其中国有及国有控股企业约占90％。华能、大唐、华电、国电和中电投等中央直属5大发电集团约占装机总量的38.79％；国家开发投资公司、神华集团、三峡工程开发公司、中国核电集团公司、广东核电集团有限公司、华润电力控股有限公司等其它中央发电企业约占总装机容量的10％；地方发电企业占总装机容量的45％；民营和外资发电企业占总装机容量的6.21％。 （二）输电情况 输电环节具有自然垄断性质，由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营。目前，全国从事省级输电业务的企业31家，跨省输电业务的企业6家。截止2006年底，两大电网总资产约为15110亿元，其中国家电网公司约为12141亿元，南方电网公司约为2969亿元。目前我国已经初步形成了以500kV（330kV）和220kV为骨干的电网结构，初步形成北、中、南三大“西电东送”通道，实现了区域内省间及跨区域电网互联。截至2006年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度28.15万公里，220千伏及以上变电设备容量98131万千伏安。 （三）供电情况 目前，按所有制形式划分，供电企业主要有中央国有和地方国有。中央国有主要为国家电网公司、南方电网公司和新疆生产建设兵团等拥有的供电企业；地方国有主要为内蒙古、陕西、山西等地方电力企业和水利系统管理的供电企业；此外，还有林垦、油田和煤矿等系统拥有的自发自供企业。截至2005年底，全国户通电率为99.20％。全国3012家地、县级供电企业中，国家电网公司、南方电网公司直供直属的1196家，控股或代管的1353家，地方独立的662家。 （四）用电情况 全国各类电力用户超过2.3亿户，其中10千伏及以上高压用户接近100万户。 二、中国电力工业市场化的进展 自改革开放以来，针对不同发展时期，我国进行了一系列电力工业体制改革和管理模式的探索，主要经历了三个阶段。 （一）缺电形势下的集资办电 1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体，负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权。这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解决。 （二）政企分开的改革探索 1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革，进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电力公司，与电力工业部双轨运行一年以后。1998年，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员会下设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。 （三）厂网分开改革 90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端。在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上。同时，电力市场的地方保护主义即省间壁垒逐渐