欧洲共同避难制度的发与反思.PDF

欧洲一体化研究 欧洲共同避难制度的发展与反思 ———以“都柏林规则”为中心的考察 杨国栋 　 　 内容提要:自«申根协定»生效以来ꎬ欧盟成员国逐渐建立起以“都柏林规则”为核心 的共同避难制度ꎮ 然而ꎬ这一制度本身所存在的缺陷ꎬ如忽视人权保护、责任分配失衡和 效率低下等问题ꎬ使得其在应对大规模突发难民危机时显得相当脆弱ꎬ并最终在２０１４ 年 以来的欧洲难民危机中几乎被冲垮ꎬ甚至连申根区也有倒塌的危险ꎮ 欧盟委员会提出的 取代“都柏林规则”的新的避难制度方案虽然对原有规则进行修正并对其中的制度性问 题做出了回应ꎬ但其出台的时空环境却对新方案的通过和落实形成了严峻挑战ꎮ 本文拟 从欧洲共同避难制度建构的历史发展入手ꎬ围绕该规则核心的“难民申请负责国之确定 标准”和“安全国家”假定的原则及其例外ꎬ透过集体行动理论的视角来解析以“都柏林 规则”为核心的欧洲共同避难制度对此次难民危机应对乏力的原因ꎬ并对其进行了初步 反思ꎮ 关键词:“都柏林规则”　 共同避难　 责任分配　 集体行动　 “安全国家” ２０１４年以来ꎬ数百万来自叙利亚、阿富汗、索马里等动荡地区的居民通过地中海 和小亚细亚进入欧洲寻求避难ꎮ ２０１５年之后ꎬ避难寻求者的人数迅速增加并在年中 一度达到高峰ꎬ给欧盟和各成员国的避难制度带来了巨大的挑战和压力ꎮ 刚刚在 ２０１５年７月就希腊债务危机达成协议从而获得喘息之机的欧盟及各国领导人又面临 着难民危机的考验ꎮ ２０１５年８月ꎬ德国总理默克尔宣布暂停执行«都柏林条例»中的 避难申请者“送回程序”(Ｔｒａｎｓｆｅｒ Ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ)ꎬ开放接受从其他欧盟成员国入境的申请 ５２ 欧洲研究　 ２０１６年第 １期　 ① 者ꎬ并且不会对接收的避难申请者人数设置上限ꎮ 在经过一系列讨价还价之后ꎬ欧 盟理事会以多数表决方式通过了各国接收人数分配方案ꎬ其中罗马尼亚、捷克、斯洛伐 ② 克和匈牙利投下反对票ꎬ芬兰弃权ꎮ 欧盟成员国未能以全体一致方式在人数分配方 案上达成共识凸显了东欧、西欧围绕这一敏感问题所产生的巨大分歧ꎮ 欧盟经过二三 十年的努力所构建的、以责任分担为核心的共同避难体系在难民危机的冲击下几乎面 临崩溃的局面ꎬ“都柏林规则”(以«都柏林公约»以及其后的两个«都柏林条例»为代 表)实际上已遭到了弃置ꎮ ２０１５年１１月巴黎发生的举世震惊的恐怖袭击也被人们与难民危机联系在一起ꎬ 欧洲各国右翼及极右势力借机对难民问题发难ꎮ 巴黎恐怖袭击发生后ꎬ甫在选举中获 ③ 胜的波兰右翼的法律与公正党宣布拒绝接受前述难民分配方案ꎮ 法国极右翼政党 国民阵线也在大区选举中第一轮拿下创纪录的３０％的选票ꎮ 各国右翼乃至极右翼势 力的抬头意味着在“都柏林规则”受到难民危机的冲击而几乎土崩瓦解之际ꎬ欧盟各 成员国就新的共同避难制度达成一致似乎只会难上加难ꎬ遥遥无期ꎮ 本文拟从欧洲共 同避难体系历史演进的考察入手ꎬ通过把握共同避难体系所要力图回应和解决的核心 问题来观察和反思欧盟在建立共同避难体系方面所取得的进步和这一构建过程中所 产生的问题或长期以来未能得到解决的制度缺陷ꎬ从而尝试对欧盟构建共同避难体系 所遭遇的挫折进行解释ꎬ并对未来共同避难体系的重建进行初步的思考ꎮ 一　 “都柏林规则”的演进与问题剖析 欧洲共同避难体系的开创源自欧盟共同市场的构建ꎬ此前避难政策制定的权力属 于各成员国ꎮ 伴随着共同市场的建立和内部边界控制的取消ꎬ在避难问题上欧盟各国 所面临的首要问题便是避难申请者在共同市场内部自由挑选申请国(Ａｓｙｌｕｍ Ｓｈｏｐ￣ ｐｉｎｇ)以及在多个成员国重复申请的问题ꎮ 对这一问题的解决对策是双轨并行ꎬ一方 面通过建立一套机制来确定有且只有一个成员国对某一避难申请负责审查ꎬ另一方面 ① “Ｇｅｒｍａｎｙ Ｄｒｏｐｓ ＥＵ Ｒｕｌｅｓｔｏ Ａｌｌｏｗ ｉｎ Ｓｙｒｉａｎ Ｒｅｆｕｇｅｅｓ”ꎬＴｈｅ Ｔｅｌｅｇｒａｐｈꎬｈｔｔｐ:/ / ｗｗｗ.ｔｅｌｅｇｒａｐｈ.ｃｏ.ｕｋ/ ｎｅｗｓ/