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不同层级政府的相同机构，其决策和执行职责具有不同的比重 层级高的政府部门，决策职责所占的比重比较大，执行职责的比重比较小 层级低的政府部门，决策职责所占的比重比较小，执行职责的比重比较大 执行和管制职责具有劳动密集特征，由此产生了不同类职责与人员编制的合理匹配问题 （一）决策/执行职能与政府层级 发达国家上述问题并不严重，因为不同层级政府之间的事权划分明确，而且地方政府的自主权比较大。此外，像澳大利亚等国，公务员编制出现明显的“下沉” “职责同构”是我国府际关系的特征之一，不同层级政府在纵向间职能、职责上高度统一、一致，相应地，机构设置基本对口，“上下一般粗” 从部门职责表述上看，不同层级政府部门的三定规定大同小异，没有充分反映决策/执行职责分工的复杂现实，这为机构和人员编制的合理配置带来困境 （二）国际实践与中国特色 级别较高的部门以决策为主、权力大、责任模糊，财政和人力资源相对充分，结果是人浮于事和自我服务倾向明显 国税系统为例，中央省级基本不承担征缴任务，但编制数比较大，内部管理和自我服务类机构占很大比重：省级国税一般14个左右下属单位，半数以上属内部管理和服务机构，办公室、财务处、人事处、巡视工作办公室、监察室、教育处、机关党委办公室、离退休干部处等。更有甚者，都设立税务研究所 发展趋势是不断膨胀，谋省案例，基层靠扩充事业编和合同工应付 （三）“头重脚轻”的人力资源配置 Z省C市为推进社会保障，成立了数百人的队伍直接动员农民投保 后来因为效果不佳，又把这一任务分解下压到各个乡镇政府，农民投保率相应成为考核乡镇领导的重要指标 职责下放了但财政资源和人员编制还留在市里，而承担主要责任的乡镇则面临资源和人力不足的尴尬 （四）下压事权忽视资源配置的调整 如何约束编制核定中的“权力政治逻辑”？部门级别越高发言权越大，扩张机构和编制的活动空间相应就越大；一线工作部门在与上级的博弈中注定处于劣势，因此只能被动接受上级的安排 科学的定编依据、标准和核批程序：如省级国税部门，依据是征税总量和征税对象数量，还是所管辖的税务工作人员数 构建制度化的编制动态调控机制，做到“人随事走，费随事转”，避免领导的随意干预？ （五）需要探讨的问题 谢 谢 大 家！ 北京大学政府管理学院 周志忍 我国行政体制改革的深化： 机构改革的实践与反思 导言：背景与问题的提出 一、宏观/微观职责在部门间的合理配置 二、推进和管制职责的合理平衡 三、直接经营和监管机构并设问题 四、决策/执行职责与编制合理匹配 导言：背景与问题提出 改革侧重点的国际比较：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革 组织绩效：舞台与排练的隐喻 机构改革效益边际递减，进一步改进的余地或空间越来越有限，目标定位于边际收益与边际成本的平衡点 （一）重点转移/平衡：机构VS 运作管理 真正的学者应定位于批判家，运用自己的良知、学识和敏锐观察力，觉察、确认并促使社会直面问题。学者都应该是“乌鸦嘴”，只有让大家共同意识到问题，才会有探索解决之道的努力 学习型组织：失败中学习是最好的学习 （二）学者责任：批判与反思 机构改革的反思：合理规模、原则与实践（铁道部）、标准与内在逻辑、编制管理（合法隐性膨胀）等 关注机构也应明确，新时期改革不再大刀阔斧具有高度可见性，而应呈现出精雕细琢、精细化管理、持续性改进等特点 （三）深层次问题与改革方式 一、宏观/微观职责的合理配置 原则与目标：减少微观经济干预活动，强化对经济社会的宏观管理职能，实现宏观/微观职责的合理平衡 着力点一：不同类职责在不同层级和部门间的配置，依靠外部结构性约束，限制部门扩张地盘、权力和强化微观干预的冲动 着力点二：建立相应制度和机制，使强化宏观管理成为部门的实际行动，包括观念转变、制度创新、完善评估和激励机制、强化约束机制 （一）原则、目标与现实的复杂性 （二）国家发改委职责的层次划分 典型宏观职责 拟订国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划 典型微观职责 指导价格监督检查工作，组织实施价格检查，依法查处商品价格、服务价格、国家机关收费中的价格违法行为，依法查处价格垄断行为；按规定受理价格处罚的复议案件和申诉案件 宏观/微观双重性质的职责 组织实施经济、社会发展战略、总体规划、年度计划 国民经济综合平衡，维护国家经济安全 经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题 投资的宏观管理 （这取决于使用的手段和实施机制） 改革核心——“横向划分”基础上“职责板块的水平化移动”：“横向划分”，如农业、教育、卫生等职责领域，进行必要的同类项合并（如民航划归交通部）等 缺失——“纵向划分”基础上“不同层次职责的跨部门系统整合”：特定领域职责层次的“纵向划分”，明确宏观职责、微观职责，中观职能领域哪些属于微观管理哪些属于宏观