民营化_规制改革及新行政法的兴起_从公交民营化的受挫切入.pdf

民营化、规制改革与新行政法的兴起 　　———从公交民营化的受挫切入 章志远 　　内容提要 　我国当下公交民营化改革普遍受挫的背后隐藏着异常复杂的政府规制课题。作为公私部门 合作治理的有益尝试 ,特许经营是我国公交民营化改革的基本路径。面对公交领域特许经营的诸多困境 ,地 方政府应当尽快实现由“冲锋陷阵 ”的执行者向“身居幕后 ”的保障者的角色变迁 ,在坚守法治精神和契约规 则的基础上切实担负起后民营化阶段的规制责任 ,努力促进公共福祉的提升。在公私合作的崭新背景下 ,通 过对具体行政领域规制过程的观察和政策面的关怀 , 以回应真实世界为己任的新行政法已然兴起。 　　关键词 　特许经营 　民营化 　规制改革 　新行政法 一、公交民营化尴尬谢幕折射政府规制新课题 在现代大中城市 ,公共交通是普通市民最为重要的出行方式。公共交通是否方便、快捷、安全、舒 适 ,公交票价是否合理 ,不仅成为衡量市民生活质量高低的重要标准 ,而且更成为地方政府履行公共服 务职责的基本评价指数。近年来 ,随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的进一步加快 ,城市有限 道路交通资源与日益增长的公众需求之间的矛盾异常突出。特别是在人口稠密的经济发达地区 ,城市 交通拥堵、市民出行不便已经成为横亘在地方政府面前的首要治理难题。为了改善公共交通这一基本 民生问题 ,一些大中城市的治理者可谓挖空心思 :有的地方政府投入巨额资金完善公交基础设施 ;有的 地方通过大力发展公共汽车来优化公交运营结构 ;有的地方不惜对私人汽车购买和使用进行各种限制 , 借此保障城市公共交通的优先发展 ;更有甚者还禁止颇受工薪阶层喜爱的电动自行车、摩托车上路 ,迫 使市民选择公共交通作为主要出行方式。引人关注的是 ,在解决行路难问题的过程中 ,一些地方政府还 突破了“公用事业必须由国家垄断经营 ”的陈旧观念 ,通过特许经营等方式吸引民间力量积极参与公交 事业的运营 ,进而从体制和机制上展开了对公交行业的市场化改革 ,并取得了初步成效。 ① 湖北十堰就是全国第一个公交事业全盘民营化的城市。 同其他大中城市一样 ,十堰市的公交长 期以来一直也是由政府直接投资运营 ,管理体制僵化、公交设施老化、服务质量低劣的问题日趋严重。 政府虽每年投入大量资金予以补贴 ,但公交公司依旧连年亏损。2002 年下半年 ,十堰市决定以公交集 团为试点 ,通过引入社会资金推动国有企业改制。就在当地政府与浙江民营企业家积极洽谈之际 ,建设 ( ) 部于 2002 年 12月 27 日颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见 》以下简称《意见 》,首次 明确提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式 ,参与市政公用设施的建设。虽然在 苏州大学法学院副教授、法学博士。 ( ) 本文为笔者主持的江苏省高校 2008 年哲学社会科学研究项目《公共行政民营化法律问题研究》编号 08SJB8200010 及苏州大学 ( ) 2008 年青年教师后期资助项目《民营化与行政法学原理的转型》编号 BV11804 的阶段性研究成果 , 同时也是笔者主持的苏州大 学“民营化与政府规制研究所”的系列研究成果之一。 ① 有关湖北十堰公交民营化风波的详尽报道 ,参见丁补之 : 《十堰公交民营化改制, “多赢”变“多输 ”》、《十堰:一场突发的公交车停运 风波》,载《南方周末》2008 年 2 月 28 日;金明大 : 《湖北十堰公交民营化尴尬谢幕: 5年间停运 4 次》,载《瞭望东方周刊》2008 年 5 月 1 日;陈周锡: 《全国首例公交民营化遇挫真相》,载《经济观察