我国农村灌溉管理的制度分析（1949-2005）——以安徽省淠史杭灌区为案例.pdf

我国农村灌溉管理的制度分析(1949--2005) ——以安徽省淠史杭灌区为例 内容摘要 O至7 我国现有灌溉工程大部分是在2o世纪的5 0年代政治运动的特殊 历史背景下兴建的，经过长期运行，早已老化破损。农村灌溉中缺水、浪费水、 生态环境恶化等问题同时并存一直是制约我困农业可持续发展的一大瓶颈。我国 灌溉管理从建国后至今经历了几次大规模的制度变迁：从统一管理到小规模灌溉 基础设施的民营化到水市场的形成再到参与式灌溉管理。这一变迁实际上是我田 政府、市场与社会关系在农村灌溉领域的重构，体现了政府治理模式的转变。本 文围绕政府、市场与社会的关系，试图解释各种政府投资修建的水利基础设施普 遍出现效率低下的原因，并寻找农村灌溉基础设施与水资源利用可持续发展的途 径。在综合理性选择的制度主义、历史制度主义与博弈论的制度主义三大流派的 基础上归纳了一个分析框架：(1)制度与人的关系。(2)物品属性与制度安排。 (3)制度变迁：制度演进的方式、动力与效应。(4)国家(政府)的作用及其 限度。(5)社会结构(社群属性)与制度：社会资本对自主治理的影响。 新中国成立之初，我国兴起了全国性的兴修水利工程的热潮。农用水利建没 在“大跃进”时期达到最高潮。人民公社是低效率的，但通过其超强的政治动员 能力、意识形态等要素成功地克服了灌溉基础设施供给中的“搭便车”问题。上 世纪八十年代初，我国农村普遍推行以家庭联产承包为主要形式的多耱qi产责任 制，并且改革政社合--N度，最终取消了“三级所有，队为基础”的人民公社制 度，全国开始普遍建乡。公社解体后，集权供给模式失去了组织依托，但是公社 时期建没的水利基础没施依然要运行与管理，这与新实行的家庭联产承包赏任制 发生制度性碰撞。20世纪80至90年代，我国掀起了小型灌溉设施民营化的浪 潮，主要形式有承包、租赁、股份合作、拍卖等。但是，由于市场化方案中产权 的界定不是～个自发的过程，在产权实施过程中，很有可自＆存在信息不对称、监 督成本高昂等问题，因此，以产权为基础的市场化方案可能存在失灵。由于长期 以来濉溉设施资产关系紊乱，资产底数不清，土地使用权作价也难以确定，还有 些财产所有制性质因多次变动造成所有权模糊，重新界定产权的成本非常昂贵。 因此，在以产权为基础的承包、股份合作、拍卖等过程巾就容易产生纠纷。论文 分析了在民营化过程中政府的有限性与运作空『口J。 随着水资源丌始成为稀缺性的经济资源，用水竞争性开始凸现，区域间水事 冲突日益增多，建立水资源产权制度也非常紧迫。水市场的运行取决于三个重要 环节，即水权的界定、水价和水权交易管理。农业水权属于水权理论的一个范畴。 水市场和水权具体到农业用水权方面，实际上就是分配水权到用户以后，使用尸 有节约用水、提高用水效率的积极性，然后把节约下来的水资源使用权通过水权 市场转让获得收益，从而实现节约用水和水资源优化配冠。本文认为可以从三个 层面建构我国的农业水权体系：(1)建立农业灌溉用水指标体系。(2)建立水权 转让补偿机制。(3)改革我国农业灌溉水价。在世界银行的资助下，我国自20 世纪90年中期开始进行“参与式灌溉管理”改革，内容主要由农民用水者协会 和供水公司组成。本文运用博弈论的工具对公共池塘资源迸行分析，并将社会资 本这一概念融入进来。在重复博弈中，博弈双方可能会产生合作解，但合作并不 是必然的，必须将社会资本引入到重复博弈理论之中。社会资本范式与我国农村 社会是契合的，我国农村社会中的宗族、社会团体、民间宗教信仰与仪式、人际 网络等都是社会资本的主要来源。 论文最后以安徽省淠史杭灌区为例进行了实证分析。淠史杭滗区是我幽“大 跃进”时期开始修建的，是典型的集权化供给模式的产物。随着我国农村制度环 境的急剧变化，我国传统的农村灌区管理体制受到了极大的挑战。1997年，淠 史杭灌区管理总局以淠河总于渠上段水源条件较好的大巷分支渠作为试点，进行 参与式灌溉管理改革试点，并取得了初步成功。与此不同的是，2003年淠史杭 管理总局在淠河直灌区城南镇成立的四个用水，。协会却失败了。研究表明，在衬 会资本相对稀缺，农民的民主参与意识不高，台作意识淡薄的情况下，参与式灌 溉管理如果没有外部力量的支持是无法普遍推开并获得持续发展的。即使参与式 灌溉管理通过行政力量强制性推