改革中弱势群体的政策支持精选.PDFVIP

改革中弱势群体的政策支持 王思斌 摘 要：进入20 世纪90 年代以来，我国的弱势群体问题表现得十分突出，而且弱势 群体在进一步弱势化。近些年来，我国的社会政策在支持弱势群体方面起到了一定作用。 总的说来，当前我国的社会政策呈现出不平衡、补偿性、配套性、政治动员、行政工序化 和应急性的特点，没有形成整合的社会保障制度和社会政策体系，影响了社会政策的效果。 基于此，本文讨论了改进社会政策的方向，以对弱势群体给予更有效的支持。 关键词：弱势群体；弱势化；社会政策；政策改进 近几年来，特别是在2002年全国人大会议上国务院总理提出关注社会弱势群体的生活 以来，关于社会弱势群体的讨论成为社会科学界的一个中心话题。这一方面是因为我国社会 中的弱势群体现象日益严重，另一方面则是因为对弱势群体问题的处理同党和政府的某些政 治理念相吻合。弱势群体现象及其相关研究推动了社会政策的制定，并在一定程度上改善了 这一群体的生活状况。但是，由于我国社会政策的发展尚处于初级阶段，社会政策的实施还 存在诸多问题，所以，对弱势群体的政策支持还有许多待完善之处。本文拟从政策和制度建 设的角度对这一问题做一初步分析。 一、改革中弱势群体的基本特征 (一)弱势群体的涵义 弱势群体是社会政策领域的一个核心概念，它与自由竞争、社会公平、社会权利等范 畴一起，形成了社会政策—社会福利制度—社会服务的理论和实践场域。弱势群体 (disadvantaged group)的概念是同当代社会政策理念联系在一起的，当人们用社会公平、公民 权利的理念去分析那些在社会—经济生活中处于不利地位的群体时，弱势群体这一概念就较 好地反映了上述现象的内涵和研究者的价值追求。 正如社会政策发展史所揭示的那样，弱势群体概念的形成是同一定的社会福利的意识 形态相联系的。在自由资本主义的意识形态下基本不存在弱势群体的概念，个人责任论将那 些贫弱者、生活极度困难者视为个人无能，而且认为其中道德低下者不值得帮助”。而在现 代的福利意识形态中，在社会责任论看来，某些社会群体处于低层、边缘和困境是由经济、 政治和社会原因造成的，是社会的财富和权力分配制度使然。这样，弱势群体现象就与一定 社会的经济制度、政治制度(包括其具体实施)的伦理特征相联系，它被看成是某些在经济、 政治和社会资源的分配方面缺乏机会而处于不利地位的人的群体，这种不利地位足以影响到 他们基本的正常生活。由此可见，弱势群体概念包括着某种归因，它与社会结构意义上的低 层群体[1](P118)，与生存状态意义上的脆弱群体的概念有所不同[2](P19-22)。社会政策话语 体系中的弱势群体的概念与经济和权力竞争话语下的弱势概念有根本意义上的差异，简单地 说，前者强调社会公平，强调社会应该为弱势群体现象负有某种责任，而后者则强调在共同 条件下的竞争实力，强调个人责任。 弱势群体作为一个范畴具有较广的内涵，一些学者分析了弱势群体的结构，一些学者 分析了弱势群体与劣势群体之异同，这些都说明了弱势群体现象的复杂性。从我国的实际情 况来看，弱势群体现象被政府、学术界和广大社会所关注，与当前我国的体制改革有关，因 此，所指认的弱势群体也主要是因体制改革而被边缘化的群体。本文在讨论中也采取这一取 向，但这并不表示笔者对原初的弱势群体(比如农民群体)不关注。在我国，弱势群体作为一 个概念具有“突生”的特点。尽管社会政策、社会工作学界较早使用了这一概念，但是它的 流行却与近些年来我国社会的分化、弱势群体规模的急剧扩大、弱势群体行动的可能性以及 政府社会政策的转向有关。弱势群体概念在一定范围内进入政府的社会政策的话语体系，反 映了政府的社会福利意识形态的某种程度的变化。 (二)改革中我国弱势群体的弱势化 按照学者们的一致看法，当前在我国最大的弱势群体是农民[3](P44)，这是由长达半个 世纪以来我国城乡二元结构的特征所决定的。长期以来，我国不但形成了城乡二元经济格局， 而且在政治权利、教育权利、劳动就业及社会福利方面实行了城乡有别的政策，这种由户籍 制固化了的差别将农民群体(确切地说是农村居民)变成了弱势群体。改革开放以来，农村居 民的生活状况有所好转，发达地区的农村居民已走向富裕，但是对以中西部农民为代表的不 发达和落后地区的农村居民来说，他们的生存状态并未发生实质性好转。进入20世纪90 年代以来，由于经济、政治等多方面的原因，农村居民的生存状态的改善速度放慢甚至恶