预防灾害法制的基本理论及相关立法问题研究.pdfVIP

2013年第9期 法治研究 预防灾害法制的基本理论及相关立法问题 研究 崔永东 摘 要：从当今世界范围内关于灾害应对的理论来看．其主流倾向是重视灾害的预防。 如果把防治灾害当成是一个包括事前预防、事中应对与事后恢复三个阶段在内的全过程的 话，那么可以说人们关注的重心已经从事中应对与事后恢复转向了事前预防。这种“关口前 移”的做法体现了一种重在预防的理念。目前虽有一部《突发事件应对法》，但该法比较强调 事中应对、事后恢复，相对轻视事前预防，并未充分体现“预防为重”的理念。我国应制定一部 《预防灾害法》，在立法中应当关注两个方面的问题：一是要求各级政府注意应急预案的制 定；二是要求各级政府必须重视防灾教育问题。要将预防灾害的培训、体验基地建设纳入预 防灾害法的立法范围，使这项工作成为各级政府的责任与法定义务。 关键词：关口前移 重在预防 预防灾害法 一、关于预防灾害法制的基本理论 主知其然也，故务民于农桑。薄赋敛，广蓄积，以 食仓廪，备水旱。故民可得而有也。”西汉著名政 谈到预防灾害，自古以来中国人就对此高度 治家晁错的这段话，体现了一种预防灾害(“备水 重视，许多思想家、政治家基于“防患于未然”的 旱”)的思想。照晁错的说法，发展农业、减轻赋 观念来研究预防灾害问题，提出了许多重要的见 税、重视仓储是预防灾害的有效途径。 解和主张。正如学者所言：“历代救灾思想中，积 当今学者指出：“重视农业的发展是中国的 极的预防思想内容丰富．归纳起来主要有两个方 一个传统，各朝各代都推行发展农业的措施，农 面。一是改良社会条件的思想，二是改良自然条 业的发展保证了粮食的储存．这就可以在一定程 件的思想。改良社会条件的思想主要有重农和仓 度上解决灾民的粮食需求。中国历史上之所以有 储思想，改良自然条件的思想主要有兴修水利和 比较完善的粮食储备制度，其前提便是有足够的 林垦思想。”④ 粮食可以储存。中国古代、近代都重视水利建设， 《汉书·食货志》云：“夫腹饥不得食，肤寒不 这些水利工程既对防止水灾爆发起了积极作用， 得衣．虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉?明 又可以促进农业生产的发展。”② +本文系笔者主持的2012年度中国法学会立项的“国家预防灾害的法治保障”部级课题的阶段性成果之一。 ++作者简介：崔永东，中国政法大学法学院教授、博士生导师，中国政法大学司法理念与司法制度研究中心主任。 ①孙绍骋：《中国救灾制度研究》，商务印书馆2004年版，第46页。 ②同注①，第49页。 预防灾害法制的基本理论及相关立法问题研究 这里所说的“灾害”，包括重大的自然灾害和 期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日 人为灾害，它们不仅给人们的生命财产造成巨大 常管理当中，如制定长期的突发事件应对计划、 损失，而且对政府的能力、权威和社会秩序的稳 加强战略规划、搞好物资储备和长期预算、设立 定构成了极大的挑战，甚至会影响到政权的兴 意外事故基金；对各种突发事件作详细分类，在 亡——历史上多次农民大起义都因灾而起!因 各应急法制领域建立健全突发事件应对预案制 此，历代政府都高度关注预防灾害与抗灾救灾， 度、预警监测制度，有针对性地、有组织地做好预 并且将这种关注转化为制度建设，将防灾救灾规 防工作；积极实施灾害预防公共意识养成计划和 范化、制度化。