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草原确权承包工作讲座 贾利中 2015年7月 主要内容 一、草原确权承包工作的背景 二、草原确权承包工作的主要任务 三、解读自治区草原确权承包工作 实施方案 四、存在的主要问题解答 一、草原确权承包工作的背景 改革开放以来，我市结合牧区的特点和实际，创造性地运用中央和自治区农村改革政策，在草原经营体制上进行了积极的探索和实践，草原确权承包工作主要经过三个阶段，进行了三次重大变革。 第一阶段是1982年到1989年实行“草 畜双承包”。 1982年，我市在全国率先打破了“三级所有，队为基础”的旧体制，实行了“草原共有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的“草畜双承包”责任制，初步划定了草原界限，把草原所有权划归嘎查集体所有，牧民共同使用。 实行“草畜双承包”，解决了牧区体制的重大问题，把生产者的责、权、利结合起来，实现了人、畜、草的统一。促使牧民在经营畜牧业的过程中，把注意力延伸到草原保护建设上来，这就使第一性生产（草原）与第二性生产（畜牧业）结合成为一个有机的整体，使生产者在争取获得更多的经济效益的过程中，不得不去关心草原生态环境。 第二阶段是1989年到1995年。 1989年，鉴于当时草原承包责任制虽已普遍推行但尚不完善，相当一部分地区有承包而无责任；同时在商品经济大潮的推动下，各种生产要素都在逐步实行商品化，草原的商品化问题也提上日程，当时在牧区旗已创造性地把无偿占用草原改为有偿使用。 1989年9月，自治区人民政府在全区草原有偿承包使用现场会上，总结推广了阿鲁科尔沁旗等地实行草原有偿承包的经验，对草原的有偿承包给予充分肯定，认为这是畜牧业经济领域的一次深刻的变革。它解决了草原有价，使用有偿的问题，于是，1989年到1995年，在我市开展了以推行草原有偿使用为中心的第二轮草原承包工作。 第三阶段是1996年到现在。 自治区党委、政府在认真总结“草畜双承包”责任制和草原有偿使用的基础上，提出了落实草原“双权一制”，即落实草原所有权、使用权和承包责任制。1996年，自治区人民政府明确提出要把草原彻底承包到户，并坚持30年不变，有力地推动了草原承包责任制的落实工作。根据《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》（内政发【138】号），在全市进一步落实和规范了草原所有权、使用权和承包经营责任制，把草原承包经营权彻底落实到户。1998年，自治区政府对草原“双权一制”的落实工作进行了验收。当时我市的西部四个牧业旗通过自治区的验收，伊金霍洛旗于2000年通过自治区的验收。 第三阶段是1996年到现在。 2002年，自治区政府为了加快农区草原承包到户的进程，印发了《关于落实农区草原“双权一制”工作的补充通知》；2004年印发了《关于全面落实农区草原“双权一制”工作的通知》；2010年，自治区人民政府为了全面落实草原生态保护补助奖励机制，下发了《关于进一步落实完善草原“双权一制”有关事宜的通知》。 2013年，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，把加快生态文明制度建设纳入国家改革发展战略全局，作为一个重要部分进行部署。《决定》就生态文明制度建设主要提出建立完善三项制度。一是健全自然资源资产产权制度。要求对草原等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。二是健全用途管制制度。三是建立生态红线保护制度。 2014年中央1号文件提出：“稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包工作”。 二、草原确权承包工作的主要任务 草原确权承包工作必须坚持农村牧区基本经营制度，确保农牧民享受平等的草原承包经营权，确保农牧民得实惠、生态受保护；必须坚持分类指导，确保改革符合草原保护建设实际；必须坚持依法办事，确保改革规范有序。 （一）定性确草。 定性确草就是要科学界定草原，划定草原的范围，这是实施草原确权承包工作的重要前提。由于牧草生长的广泛性以及其对各种土地类型的渗透性，使草原不像耕地、林地那样界限分明，尤其在多种土地类型交叉的地方，这就给草原确权承包工作带来一定的困难。因此，在草原确权承包工作过程中，首先要把定性确草、划定草原的范围作为重要工作来抓，合理区分草原与林地、草原与“四荒地”、草原与农用地等土地类型，严禁将草原划为林地、“四荒地”或其他农用地。要确保天然草原、人工草地草原生态功能区以及其他以草本植物和灌木（郁闭度在40%以下）为主覆盖的土地均划定为草原。 （二）确权承包 。 在坚持草原所有权、使用权不变的前提下，依法将草原通过家庭承包的方式落实到农牧户或者联户，确立农牧民作为草原经营权人的主体地位。草原承包到户或者联户要坚持公开、公平、公正的原则，确保集体经