建成圆环再生计画失败因素之探讨参与治理观点().PDF

‧文官制度季刊‧ 第一卷第三期 民 98年7月 頁 81-124 建成圓環再生計畫失敗因素之探討： 參與治理觀點 * ** 陳恒鈞 、梁瑋倩 《摘要》 本文主要運用參與治理觀點，剖析建成圓環再生計畫失敗的原 因。在計畫推動過程中，政府皆依法舉行說明會，並與業者、當地 居民進行意見交換，冀望藉由公私部門相互合作，產生綜效。豈 料，開幕不久，便因商家生意不佳，而結束營業。 據此，本文將由參與落差角度，探討該項計畫何以未能達成預 期目標？首先說明參與治理的意涵與影響因素的重要性，其次，經 由建成圓環的文獻分析與前測訪談，初步得知產生政策落差的四大 主因：政府自主性與商議能力、建築商所持的理念、公民參與能力 與心態以及說明會制度的功能，並以此作為研究架構的影響因素， 同時設計訪談提綱與八位政策利害關係人進行訪談。最後，運用質 化分析套裝軟體，針對訪談結果進行分析，提出結論。 研究結果顯示：（ 1）依法行政侷限政府的自主性與商議能力， 雖然符合程序精神，卻無法發揮政府的實質效能；（ 2 ）說明會僅發 投稿日期： 98 年 6月 1日；接受刊登日期： 98 年 7月 22日。 作者衷心感謝匿名審查人的細心斧正以及所提供的寶貴意見，惟文責由作者自負。 * 淡江大學公共行政學系專任教授。 ** 淡江大學公共行政學系公共政策碩士。 ‧81 ‧ ‧文官制度季刊‧ 第一卷第三期 民 98年7月 揮告知與徵詢民意的片面功能，無法具體回應民眾的需求；（ 3 ）政 府與建築團隊所持理念主導改建計畫，以致疏忽最終使用者的需 求；（4 ）公民參與政策因欠缺專業知識，無法提升治理能力，又往 往淪為民粹，一味反對專家的意見。由於上述四項主因交互影響， 導致建成圓環再生計畫失敗。 關鍵詞[ ] ：建成圓環、參與治理、參與落差、公民參與 壹、前言 大抵上，建成圓環的興起，可追溯自日據時代。西元一八九九年日本人提出 「市區改正」計畫，在重慶北路、南京西路、寧夏路與天水路等四條路所匯集的空 地上畫了圓圈，周圍栽種七里香，中間種植榕樹，設置座椅，成為民眾休憩的「圓 公園」。隨著地區發展，附近攤販逐漸聚集，圓環夜市於焉成型。五十年代是圓環 的黃金時期，小吃風味聲名遠播。但是，在一九九三年，黃大洲市長任內，卻慘遭 祝融，使得原本已老舊不堪的建成圓環更顯沒落。此種情形，直到馬英九市長上任 後才獲致具體改善。為落實「東西軸線翻轉」的政策，建成圓環的再造更新才有機 會獲得重生，繼而在二○○三年十月，建成圓環美食館以嶄新面貌重新開幕。可 是，開幕後不久，商家生意持續下滑，以致在二○○六年七月熄燈落幕。 這項原本立意良善的政策，最終以失敗收場，這難道是大環境變遷所造成？論 者或謂「圓環已完成歷史任務，不適合再生」，或是「地方太小，妨害交通所 致」。其實不然，建成圓環是大同區的地標，具有指標性意義，而該項再生計畫也 是當地居民期盼已久。既然如此，為何發展結果卻是以「建成圓環換新裝，換了一 件破衣裳」作為結局（劉開元，2003 ）。箇中原因，引發本文進一步探討，核心問 題包括，建成圓環再造一案的推動涉及台北市政府、建築專家學者、業者與當地居 民等，在協商過程中，公民（包括業者與附近居民）的參與能力和心態為何？建築 專家學者的理念是否有影響力？政府是否具有充分的自主性與商議能力，整合相關 意見？以及既有的參與管道，能否發揮實質效果？ ‧82 ‧ 建成圓環再生計畫失敗因素之探討：參與治理觀點 國內針對大同區建成圓環所做的研究，僅有少數幾篇，而研究面向主要有下列 兩種：（ 1 ）都市空間規劃，焦點著重於都市活動機能、實質空間和交通面向與都 市生活的人文層面之探討，研究都市空間應如何設計與安排，才能符合市