内部行政行为可诉性探究.doc

内部行政行为可诉性探究（一）内部行政行为的概念 内部行政行为是一个学理概念，指行政机关与其所属机构及其工作人员之间基于隶属关系、内部管理关系而产生的仅涉及行政机关内部的工作和人事事务的行为。按着姜明安教授的观点，内部行政行可以分为两类：第一类是工作性质的，如上级对下级机关或行政首长对所属机构工作人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等[1]。工作性质的内部行政行为不涉及公务员的权益，而人事性质的内部行政行为则直接涉及了公务员的权益。 （二）内部行政行为特征 内部行政行为的特征主要是通过与外部行政行为的比较得出： 第一，内部行政行为作用的对象为行政机关内部的国家公务员，而外部行政行为作用对象为自然人、法人或者其他组织。 第二，内部行政行为法律关系的主体之间为隶属关系，而外部行政行为法律关系的主体之间为行政管理关系。 第三，内部行政行为法律关系的客体为内部管理事务，外部行政行为法律关系的客体为社会管理事务。 第四，内部行政行为的法律效果只及于行政机关内部，外部行政行为的法律效果及于行政机关外的自然人、法人或其他组织。 二、内部行政行为的立法现状 （一）内部行政行为的国内立法现状 我国《行政诉讼法》第12条第3款规定行政机关工作人员奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。这里列举的“奖惩”、“任免”就属于影响公务员权益的第二类内部行政行为。法条虽然仅列举奖惩、任免两项，但这类内部行政行为当然不止这两项。其他的如辞退、开除，对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同[1]。同样是涉及人身权和财产权，但是对于这类行为却被明文排除在行政诉讼法受案范围之外，只能依靠行政途径救济。如《公务员法》第15章就规定公务员对于这人事处理可以申请复核、申诉、控告，还可以通过信访途径解决，另外检察机关也对此类行为进行监督，《行政监察法》还专门规定了公务员不服行政处分的复核、复审制度。 （二）内部行政行为的国外立法现状 1.英美法系的内部行政行为的立法概况 李常俊：内部行政行为的可诉性探析十堰职业技术学院学报2012年第6期第25卷第6期作为英美法系代表的英国，法院是“法律之院，是施行公正或者经营正义的场所”[2]。基于自然公正原则，所有的争讼不论主体是谁都可由法院管辖。对于行政案件除个别外，均可以寻求司法救济。需要明确的原则是，英国行政法对于受案范围的规定采取的是排除式，即只讨论何种案件不能进行司法审查，而不讨论何种案件可以进行司法审查。所以英国行政法排除的案件一般认为包括议会的立法、自由裁量权行为、不具有案件性质的行为等。但是这个否定式排除也并不是绝对的，比如基于“越权无效”原则，对于越权和滥用自由裁量权的行为，都将被确认无效。对于公务员基于雇佣合同而取得的法律对受雇者的保护，也即关务公务员的人事行为则最终可以提起司法审查。所以，英国行政法上公务员对于这类不正当人事行为可以通过三个途径得到救济：基于普通劳工雇佣合同传统上英国的公务员的职业保障主要由普通法或者习惯法来调整，而现代英国公务员更多的受到普通劳动法的影响，一方面是英国公务员法普通化的表现，另一方面也是弱化对公务员权力的过分保护的结果。享有提起民事诉讼的权力；在公务员系统内部则可以申诉，并上诉到公务员上诉委员会；对于内部的最终裁决可以进行司法审查，从而使其内部救济外部化。 美国的内部行政行为的司法审查经历了两个阶段：在1946年《联邦行政程序法》颁布前，公务员与行政机关的关系由主管机关全权决定，无需司法权的介入；1946年美国《联邦行政程序法》颁行后，所有行政行为都是可以进行审查的，法律规定不能进行司法审查和问题本身不适合由法院决断的除外，这被称为　“可以审查的假定”原则。除外的情况主要指成文法明文和默示的排除、自由裁量权行为以及问题本身性质不适合司法审查的行为，包括外交和国防行为、军队内部管理行为、总统任命高级助手和顾问行为、国家安全和追诉职能行为。美国的文官制度自1978年改革以来，对于公务员的人事处理救济主要是向功绩制保护委员申诉途径解决。《美国法典》（宪法与行政法卷）第701条规定：雇员或雇用申请人可对根据任何法律、规则或规章向功绩制度委员会申诉的任何处分向该委员会申诉，申诉人享有听证和聘请律师的权力。根据《联邦行政程序法》704条规定“不直接受司法审查的初步的、程序性的或中间阶段的机关行为或裁定，在复审机关最终确定的机关行为时，也应接受司法审查”[4]，　对于功绩制保护委员会的裁决，应受司法审查。 2.大陆法系关于内部行政