“十二五”环境监管指标体系存在的问题与发展建议.docVIP

　　“十二五”环境监管指标体系存在的问题与发展建议 　　一、引言 　　2005年，我国首次在十一五规划中提出环境保护的约束性指标，并在十二五规划中有所扩大。但是，到2013年为止，节能减排的部分约束性指标落后于时间进度要求。 　　2014年11月12日，中美发表联合声明，中国提出计划到2030年达到二氧化碳排放峰值，非化石燃料占一次能源消费比重提高至20%。 　　2015年底，第十三个五年计划的制定将要提上历史日程，如何保证我国环境保护工作在2020年取得决定性成果，实现2030年的目标，对现有的环境监管指标体系进行分析，完善环境监管指标体系，是提高环境监管质量和保证环境保护战略顺利实施的必要手段，具有重要的现实意义。 　　前人对于环境监管指标体系的研究，从不同的角度、依据不同的理论建立了许多不同的指标体系。如从统计角度，分析环境统计指标体系构建（李锁强，2006；王志远，2012）；从企业环境管理角度，建立微观层面的企业环境业绩评价指标体系（Jasch，2001；IFAC，2005；李玉萍和冀祥，2008；王巧玲和李玉萍，2009；郑立群、毕立凤和夏庆，2009；贺欣，2012）；从政府职能角度，分析政府环境保护责任（于海洋，2013；周宏春和季曦，2009；张磊和王彩波，2013）；从技术角度，说明单独一种环境污染问题的业绩评价（沈泰，2002；唐晓燕、胡孟春和曹学章，2006；国家发展改革委能源研究所课题组，2010；王军霞等，2014；吕延方，2014）。在政府环境监管指标体系方面，张勇等（2010）运用现代制图技术和动态图形式展现环境保护总体规划的内容，构建了以图集和数据为基础的环境框架体系，包括保护区、环境污染、产业布局等各类图集。方创琳和方嘉雯（2012）认为环境质量包括空气质量、水和噪声，提出城乡环境保护规划体系应分为基于发展系统、建设系统、国土系统和环境保护系统的城乡总体规划体系等四个方面。季小妹、石峰和贾永飞（2013）从环境治理投资、环境治理成效和政府X站信息公开程度三个方面对山东省各地政府环境作为进行定量分析与评价。可以看出，前人对于政府环境监管指标体系构建的研究成果数量不多，均与环境保护战略的联系不足，且指标体系的系统性不够，无法有效保证和评价国家环境保护战略的实施效果。 　　宋国君等（2009）对社会公众的环境满意度进行问卷调查也发现，我国的环境保护工作还有较大的改进空间。因此，本文根据平衡计分卡理论和产品生命周期理论，分析十二五环境监管指标体系存在的问题，为我国实现环境保护目标提供思路与建议。 　　本文第二部分主要分析我国现有环境监管指标体系存在的问题，第三部分提出环境监管指标体系构建的总体思路，第四部分则进行环境监管指标体系的构建。 　　二、我国十二五环境监管指标体系分析 　　环境监管指标体系是落实环境保护战略的重要组成部分，《国家环境保护十二五规划》指出，建设包括污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系和环境监管基本公共服务体系等四个方面的环境监管体系。本部分主要分析国家及各地区各类十二五规划中环境监管指标体系的设计，分析其中存在的问题。 　　（一）国家十二五环境监管指标体系分析 　　国家环境保护监管指标由国家十二五规划及环境保护十二五规划提出主要约束性指标，再制定节能减排、可再生能源发展、循环经济发展等具体规划，细分环境监管指标。首先，十二五规划的资源环境监管指标为11个约束性指标和1个预期性指标（表1），包括资源利用和污染控制两个方面指标，从总量和变化百分比两个方面进行控制。其中，环境污染控制指标为3个大气污染排放指标和2个废水排放指标，资源利用指标则包括2个水资源利用指标，3个土地资源利用指标，2个能源利用指标。其次，环境保护十二五规划提出了环境保护的7个主要指标（表2），包括2个大气污染排放指标和2个废水排放指标，1个空气质量指标和2个水资源质量指标。最后，节能减排十二五规划主要对能源消耗和污染排放指标按照行业进行了细分，还提出了淘汰落后产能的总量控制目标。 　　总体来看，国家三个十二五规划涉及的环境保护指标包括行业生产过程资源消耗指标和污染排放指标。但是，即使综合三个规划中涉及的所有约束性指标，笔者认为，这一指标体系还存在以下问题： 　　1、指标的战略性不足【1-2】 　　 　　资源消耗指标虽然以单位产出计量了资源消耗的效率，但并没有考虑产出的社会需求。也就是说，即便资源的生产效率提升了，污染物的排放减少了，但产出如果并不是社会或消费者所需要的，则不仅是资源的浪费，还是生产能力的浪费。因此，我国的经济结构和行业布局应考虑社会和市场的需求，考虑经济发展的长远要求。 　　2、缺少环境污染的真正结果指标 　　 　　环境污染最终影响生态系统和人类的生存，因此，